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Readmoo編輯團隊

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文╱劉炯朗

二○一三年六月二十五日是美國德州州議會第一次特別會期的最後一天,當天的議程要討論通過幾項重要的法案,包括交通運輸預算、十七歲青年可否被判死刑、針對墮胎行為規範的法令等。

早上十一點十八分,州參議員溫蒂.戴維斯(Wendy Davis)舉手發言,她計畫持續發言十三個小時直到午夜,即特別會期結束的時間,目的是為了阻擋對於墮胎行為規範法令的表決,避免此一法令獲得通過的可能性。戴維斯參議員的立場是,這個法令的條件和要求過分嚴峻。

德州的州參議院裡有十二位民主黨黨員和十九位共和黨黨員,身為民主黨黨員的戴維斯擔心寡不敵眾,因而決定採取持續發言的策略,癱瘓參議院的討論表決程序。按照德州州議會規則,發言人在發言期間不但不能飲食、不能上洗手間、也不能坐下來,甚至不能把身體靠在桌子上。

戴維斯參議員一開始發言就說,黨派的運作和個人政治野心的展現,在州議會裡可說司空見慣,不過於此時、在此地,這種運作和展現已來到了極端不負責任和粗暴濫用權力的地步。接著她侃侃而談一直講到下午五點半,這時一位共和黨參議員提出異議,認為戴維斯講的和目前的法案無關。主席是副州長,也是一位共和黨黨員,同意了這個異議,向戴維斯提出第一次警告。按照議事規則,一個發言人經過三次警告之後,就會被終止發言權。

下午六點半,另一位共和黨參議員提出異議,因為當戴維斯站累了想戴上護背腰帶時,有一位民主黨參議員在旁邊幫忙她。提出異議的共和黨參議員說,按照傳統,在發表演說時,不管什麼事,發言人都必須親力親為。經過反覆爭論,五十七分鐘後,主席將這個異議付諸表決,以十七對十一通過成立。

到了晚上十點七分,主席接受另一位共和黨參議員的異議,再次認為戴維斯的演講內容離題太遠,向她提出第三次警告,並終止了她的發言權。民主黨參議員們群起反對,因為主席答應過,而且按照傳統,發言權的終止必須經由表決來決定。混亂中,離午夜只剩下兩個小時了,民主黨參議員想盡辦法在議事程序上做文章,消耗剩餘時間。

此時一位民主黨的女性參議員趕到,說:「今天我父親出殯,所以來遲了,請你們好好的詳細解釋,這三次程序問題的爭論到底是怎麼一回事?」當然,這也是技術性的時間拖延,唇槍舌戰下來,一直拖到十一點四十五分,遲到的女性民主黨參議員動議散會,但主席根本不理會她,並接受一位男性共和黨參議員的動議,決定進行表決。遲到的民主黨參議員平靜卻言辭鋒利地問主席,什麼時候一位女性參議員必須高舉雙手、高聲叫喊,才搶得過一位男性參議員而得到主席的注意?這引起了一陣熱烈的掌聲。

表決結果是十九比十一,共和黨參議員們說,這個法案通過了,可是民主黨的參議員們和記者都說,投票是凌晨十二點○二分才開始的,因此投票結果無效。主席副州長和共和黨參議員們則堅持,投票開始於午夜前十一點五十九分。最後在凌晨一點十五分,民主黨參議員們指出,按照線上會議紀錄,原來的紀錄是這個法案是六月二十六日通過的,後來才被竄改為六月二十五日通過。主席副州長在凌晨三點鐘認輸,接受這個法案沒有通過。但是,該法案的命運仍在未卜之列,德州州長瑞克.裴利(Rick Perry)是該法案的支持者,他決定在七月召集州議會第二次特別會期,繼續討論這個法案。

「費力把事拖」

讓我們來談談「filibuster」這個英文單字,這是指在民主議事的過程裡,用合乎議事規則的手段,延宕最終的表決。最常用的手段就是發表沒完沒了的冗長演說,通常是被居於劣勢的少數黨運用,目的是讓法案胎死腹中或者取得多數黨的讓步。

Filibuster一字源自西班牙文filibuster,不過filibuster又源自荷蘭文vrijbuiter,是海盜、強盜的意思,現在已經過度引申。中文的意譯為「阻撓議事」或「冗長辯論」,還有個相當巧妙的音譯──費力把事拖。

filibuster在香港被譯為「拉布」,出處則有好幾種不同的說法:一是織好的布會捲成一大捲,要用時才拉出來,要拉多長都可以,因此很自然的,終止拉布就被叫做「剪布」。另一說法是,拉布是filibuster的第二和第三音節libus。還有一說,拉布來自大家都知道的「老太婆的裹腳布又臭又長」俗諺,把老太婆的裹腳布拉開來,難免臭氣沖天。

阻撓議事的起源

歷史上最古老、最常被引用的filibuster例子,發生在古羅馬時代的參議員小加圖(Cato the Younger)身上。

古羅馬的歷史跨越兩千多年,從西元前八世紀到西元後十四世紀,並分成三個時期。第一期是羅馬王政時代(Roman Kingdom),從西元前七五三年在羅馬建城開始,經過了七個皇帝,到西元前五○九年羅馬王朝被推翻。第二期是羅馬共和時代(Roman Republic),維持了差不多五百年(西元前五○九年-西元前二十七年)。第三期是羅馬帝國時代(Roman Empire),雖然羅馬帝國號稱維持了一千四百多年,其實在西元四世紀已開始瓦解。前四百年是所謂的西羅馬帝國時代,後一千年是所謂的東羅馬帝國時代,也就是今天我們說的拜占庭帝國(Byzantine Empire)時代。

羅馬共和時代的最高行政權力,包括經濟、法令、軍事,由兩個執政官共享。執政官是由一個三百多人組成的委員會按照財富、年齡和地區分布選出來的,必須是四十三歲以上的男性,任期一年,期滿後要經過十年才能被重選再任,但這個原則後來並沒有被遵守。兩位執政官每個月輪流擔任主事執政官,另一位未擔任主事的執政官則有否決主事執政官決定的權力。換句話說,是相互制衡的雙首長制。參議院一方面是執政官的諮詢顧問委員會,但在民政事務上也有相當大的權力。參議員是被任命,並非經由選舉產生,也帶出了我們要講的參議員小加圖的故事。

首先,小加圖的名字是加圖,為了和他的曾祖父老加圖(Cato the Elder)區別,所以多加了「小」。小加圖和老加圖都是辯才無礙的政治家。老加圖說過的名言如:「發怒的人張開了他的嘴,卻閉上了他的眼睛。」「聰明人從傻瓜那裡學到的東西,比傻瓜從聰明人那裡學到的東西要多。」最有趣的是,當老加圖在羅馬參加某個公眾人物雕像的揭幕典禮時,有人問他,羅馬到處是公眾人物的雕像,為什麼您卻沒有?他回應:「我寧願因為沒有雕像讓人家問為什麼沒有,而不願有一個雕像讓人家問為什麼有。」

小加圖是羅馬共和時代末期的參議員,當時的政府並未設立負責徵收稅捐的機構,而是公開招標,把收稅的權力交付給出價最高的競標者。得標者必須按照競標時提出的數目,繳納稅款給政府,因此他們往往盡量提高稅率,壓榨老百姓,好賺取中間的差額。有一年,有些省分因為戰亂和天氣乾旱,稅收大減,得標者要求政府修改已經訂定的合約,降低合約中規定的繳庫數目。由於得標者多半是羅馬最有影響力的商人,還有許多有錢人當他們的後盾,所以多數的參議員都傾向同意。但小加圖說合約就是合約,賺錢是因為有合約,賠錢也是因為有合約。他運用阻撓議事的方式癱瘓了參議院的運作長達六個月,得標者最後只好認輸。

另外,有位叫做龐貝(Pompey)的將軍因為在帶兵出戰時,答應了手下的將官們,打完仗後會把一些農莊的土地分給他們,因此在參議院裡提出了一個土地改革方案。小加圖擔心這樣會幫龐貝將軍建立威望,增加他的勢力,再次使用癱瘓參議院的手段,讓龐貝將軍的土地改革法案胎死腹中。

小加圖還槓上了鼎鼎有名的凱撒將軍(Juluis Caesar)。凱撒剛剛在西班牙打完一場勝仗回來,按照傳統,可以在羅馬城裡舉行一場盛大的勝利慶祝遊行。凱撒這時正想競選執政官。按照羅馬的法令,參與勝利慶祝遊行的將軍在遊行前不能進入羅馬城,但是參與執政官選舉的候選人卻必須親自出席選舉,選舉的日期也早就選定了。凱撒向參議院提出請求,希望能准許他缺席選舉,雖然許多參議員傾向允許凱撒的請求,小加圖一樣是從早上講到黃昏,阻撓了凱撒的要求,因為按照參議院的議事規則,黃昏就得休會。

凱撒做了個明智的選擇,放棄遊行,順利當選為執政官。凱撒當選執政官後,重新提出龐貝將軍的土地改革方案,小加圖當然又在參議院裡發言,企圖阻擋法案。凱撒不耐煩了,也擔心月底在即,權力會轉移到另一位執政官比布魯斯(Bibulus)手上,而比布魯斯是凱撒的政敵。於是,凱撒下令把小加圖關入大牢半天,結果引起許多參議員的反感,最後只得放了小加圖。

阻撓議事的目的

民主議事的過程裡,在任何情形下,使用暴力都是不合法的延宕手段,必須全力禁止,極力反對。很多時候,利用冗長演說、出席的法定人數不足、提出修正案等,做為延宕手段是合法的。

或許你會產生一個簡單的想法:既然民主程序就是少數服從多數,我們大可制定最嚴密的法規,限制發言的次數、時間和內容,也可以動用武裝力量鎮壓擾亂議事規則的行為。但是,這簡單的想法很明顯是一把雙面刃,有它的理由,也有它的陷阱,而其未盡完美之處,從原則層面來說,我們真的要這樣做嗎?若從細節層面來談,我們真能把細節規劃得完全沒有漏洞嗎?

至於大原則,民主議事的精神不僅在於單純的舉手投票、一翻兩瞪眼而已,讓不同的意見得到表達的機會,讓正反雙方互相辯論、說服對方,讓贏的一方謙卑漂亮地贏,讓輸的一方心服口服地輸,才是議事過程的功能和目的。

更重要的是,在民主議事的過程中,折衷和讓步是不可或缺的精神,尤其是一個政黨在議會裡占有絕對多數時,為了避免多數黨的威權暴力,必須讓少數黨有爭取折衷和讓步的機制,因此甚至有人說,filibuster是議會的靈魂。

民主議事過程是由一群有理想和宏觀遠見的民意代表,共同匯集經驗和智慧,為國家社會做出選擇和決定。尊重不同的意見,了解利益衝突關係的存在,期待我們的民意代表能夠了解和體會民主議事的精神,理性並無私地完成他們對選民做出的承諾,光靠法規不夠,使用暴力更會遭受選民的唾棄。

※ 本文摘自《大人的社會課》立即前往試讀►►►

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