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Readmoo編輯團隊

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文/趙源敬

「天空的白雲,聚集了一群羊,靜悄悄地把牠們分散,又把牠們趕在一起。」牧童們在天空下哼著童謠,村人共同享有這片草原。剛開始人們把羊分散開來放牧,飼養牠們來討生活,沒有發生任何問題。某天有人起了貪欲,引進更多羊隻來放牧吃草;他一這麼做,其他人也趕緊再買一些羊來。大家放了更多的羊在草地上,讓牠們盡情吃草,結果草原變成瘠土。看著沒剩一根草的草原,村人們流下了眼淚。

這所謂的「公有地悲劇」現象,是一八三三年由英國經濟學家威廉.佛司特.洛伊(William Forster Lloyd)提出的理論,而美國加州大學的生物學家加勒特.哈丁(Garrett Hardin)於一九六八年《科學》期刊介紹這個理論並將之廣傳出去。哈丁的論文引發經濟學界熱烈討論。

在公共財產(共享資源)方面,經常可見到「想讓自己的羊吃更多草」的個人貪欲,以及為了共同生存必須保護草地的勢力間的衝突等情況。公共財產的所有權不屬於特定人士,因為不可以排斥任何社會成員使用的權利,所以會產生搭便車問題。若是將地底資源、空氣、水等公共財產交到市場經濟中的話,便會因為人們的自私心,而導致公共財產生產與消費的非效率性及糟糕的結果,這便是公有地悲劇的結論。

端出福利政策牛肉卻沒有資金來源的問題,也是經常用來解釋消耗國家財庫的公有地悲劇例子。人民討厭繳納稅金,卻又想要享受用稅金打造出來的道路、醫療、治安等公共財產福利並最大化。不繳稅金又搭便車,當這種想獲得更多優惠的人變多時,社會很容易發生矛盾。

市場與政府以外的選擇

公有地悲劇沒辦法阻擋嗎?就像英國在「圈地運動」(Enclosure Movement)時的狀況,公有地可以被土地原持有者收繳並化為私產;另一種方法是由國家收回土地並加以管理。可是,有一位女性並不贊成這種方法,她是印第安那大學政治系教授伊莉諾.歐斯壯,她在二○○九年成為諾貝爾經濟學獎史上首位女性得主。她主張公有財產必須交給該地居民或共同體,而不是交給市場或政府,這樣才能有效率地管理、阻止資源枯竭,亦能避開市場萬能的危險及預防政府的非效率統治。

歐斯壯是從哪裡獲得的靈感呢?美國緬因州因為過度捕撈而面臨未來再也抓不到龍蝦的危機,所以她觀察著該州沿岸漁民的做法。漁民們建立了有關放置魚籠規則與順序的自治規範,以此維持漁場管理,這個案例吸引了她。她的「自治理論」如果要在現實世界成真,那必須附加上什麼條件呢?首先,共同體成員們的關係絕對不能鬆散,彼此需要認知到是共同生存的關係,建立大家相信且願意遵守的自律制度;也有人強調村民之間要彼此監察與管制。為了解決公有地悲劇問題,歐斯壯認為比起處罰或官方制裁,強化共同使用者的共同體意識更為重要。在看到同樣也是增進成員共同福利的韓國「營農法人」或「漁村契」時,便能感受到歐斯壯的哲學令人尊敬的香味。她重視的團結意識與情感樞紐,像是被我們扔到記憶角落、遺忘已久的故鄉一樣,真是令人心痛。

事實上,以共同體來解決問題的方式沒有這麼簡單,因為大部份村落共同體缺乏自治的能力。歐斯壯曾在斯里蘭卡的灌溉開發事業中,分析出缺乏自治能力的原因。假設現在有一個村子要建造引水的灌溉設施,在達成協議的過程中,彼此意見相反的農夫可能會很多。農夫們很窮,對於灌溉事業的重要性認知不夠,也可能不怎麼愛護自己的農田;共同體的成員之間,也可能存在人種、文化上的相異性;村長也可能貪腐成性,只在乎自己的利益,甚或離間村民。農耕地區的界線需要被明確畫分且進行監督,在違反規定時則施以處罰。制定共同體規範的過程裡,需達到參與式民主。

歐斯壯提議的方法隨著國家的不同,可能帶來好的結果,也可能不會,這是因為各國文化不同。就連在一個小村莊建設灌溉設施都很難達成協議了,更何況是全球性的問題呢?這不禁讓人懷疑地球環境這個公共財產,是否能像歐斯壯的主張這樣交給村莊共同體自治。我們以使用與管理公共資源「氣候」的制度為例,試著探討碳排放減量額度認證(Certified Emission Reduction)的問題。歐斯壯為了解決公共資源問題,非常重視「社會資本」的「信賴」。為了保證履行二氧化碳排放減量,即便個別國家的利益會有短期減少的風險,也要守護地球共同體的長期利益,這樣的信任必須擴散在國際社會上。究竟我們是否具備了應付氣候變遷的全球治理能力?我們必須明快地回答這個問題。

共享經濟的喜與悲

有分析說到了二○三○年時,全球將有八十%人口在使用網路,所以有人把網路比喻成公有地。對我們來說,網路世界是公有地的喜劇還是悲劇呢?網路發展初期的核心是分享與開放。我們在目前名為網路的數位公有地裡,種下了什麼樣的數位之花與樹呢?自二○○一年開始透過網路分享個人知識的維基百科,超越了曾經最厲害的百科全書(大英百科全書),成為目前最具影響力的百科全書。全球的「電子圖書館」、「書店咖啡館」、「公共數據入口網站」成為了溫暖我們內心的數位之樹,並在網路世界裡茁壯成長。歐斯壯看到這些案例時,可能會因為感覺不到公有地的悲劇而感到開心。

我們將視野放寬廣一點,轉談最近的熱門話題「共享經濟」上吧!二○○八年,哈佛大學的勞倫斯.雷席格(Lawrence Lessig)教授首先使用共享經濟這個詞彙:「將個人擁有卻不經常使用的物品、知識、經驗、時間等有無形資源,拿來交換、出借與交易,使參與者們互相獲得利益的一種經濟活動方式。」智慧型手機普及後,全球預期會出現共享經濟的爆發式成長。分享自己的房子當民宿的Airbnb、共享車子服務的Uber,皆因是共享經濟的代表公司而成為焦點。可是這種網路IT企業,真的取代了「公有地悲劇」,並以「分享與關懷」打造出「公有地喜劇」嗎?學者們對此評價不同。

首先,把自己的物品或服務分享給其他人的行為,可以做為補貼生計。於社會的觀點上來看,資本主義受困於低成長,也讓共享經濟躍升為一個不錯的對策。以「共同體分工合作」這樣的精神,成立諸如共享消費的消費者合作協會來擴大消費者福利的話,該有多好啊?共乘的精神是能幫助到生活困難的使用者,也在防止能源浪費上有所貢獻。要人擁有私有財物的市場交換價值,被合作式共享社會的交換價值替代,這在歐洲社會經常可見。

可是我們好像不能就此安心,共享經濟的發達也可能造成勞工的薪資、勞動的品質下降。令人害怕的是,共享經濟的果實有可能只餵飽了連結線下和線上的平台商業公司的肚子。Airbnb進軍韓國之後,將自家出租的家庭因違反旅館業申報義務而被判處罰鍰。雖然Uber增加了計程車的供給可促使車資下降,但也可能導致社會上發生計程車公司破產與就業問題。這就是即使我們將共享經濟理解為未來市場的趨勢,也必須注意其弊端的原因。如此一來,共享經濟才不會走向公有地悲劇。

各有道理的網路中立性爭議

經過首爾南山隧道的駕駛人,必須支付交通擁擠過路費。在人口密集地區有設施,或是旗下設施會引發大量交通流量的企業,每年需向政府繳納交通擁擠稅。那麼,如果有人導致網路出現過度運載量時,該支付擁擠成本嗎?又該由誰繳呢?二○一六年二月,在缺乏基礎通訊建設的印度,臉書與當地的信實通訊公司(Reliance Communications)合作,想要推行提供免費網路連結服務的計畫(Free Basics)。說要提供免費服務,不是很好嗎?問題是,臉書對於自家所提供的內容和服務,在(傳輸)品質與速度層面給予比其他公司的網路服務更多的優惠。以專業用語來說,臉書這樣是違背了「網路中立性」(Net Neutrality)原則。

提供通訊網路的公司(如韓國的SK電訊、KT、LG U+),所有的服務內容不得有任何差別待遇,需向顧客盡可能地共享,遵守網路中立性原則。根據該原則,無論是KakaoTalk或臉書提供的內容,不得遭受通訊業者的不當差別待遇。使用 KakaoTalk或是臉書的消費者,因為同樣使用著網路,所以也必須受到同等待遇。

二○一六年,Google 主張美國市占率第三名的電信業者 T-Mobile 干涉了自家平台 YouTube 的流量傳送。根據一家數據分析機構研究顯示,YouTube 佔了美國境內無線通訊流量的五分之一。Google 宣稱 T-Mobile 故意限制 YouTube 的連線流量,並主張其違反了網路中立性原則。站在電信業者的立場上,他們其實不會覺得造成傳輸流量大的數位內容業者看起來順眼。在網路中立性的邏輯背後,到底存在什麼樣的原理呢?正是公有地的悲劇。有人主張因為這與通訊網使用成本有關,所以會有搭便車的人,於是現在發生相互轉嫁責任的爭議。

來聽聽影音串流服務業對電信業者施壓的言論吧!

「我們希望大型網路服務供應商(Internet Service Provider)能嚴格遵守網路中立性。行動通訊運營商絕對不可為了自身利益,而任意地向特定數位內容公司或使用數位內容的消費者提供更好的流量速度,又或是相反地降低連線速度的穩定性。網路不是少數人的專屬品,而是必須成為每個人的『開放空間』。人類普世價值其中一項是『平等』。為什麼我們提供的數位內容服務必須因為電信業者自身的利益,而遭到差別待遇呢?」

然而,為什麼電信業者要批評數位內容業者的發言呢?他們認為網際網路也帶有公有地的特性。數位內容業者們為了吸引消費者,而在網路上提供很有魅力的服務;消費者為了使用服務而湧入他們的網站,結果造成網路流量爆增、超過限制,引發伺服器負荷過重的問題,可能產生所有人都無法使用網路的情況。於是乎,公有地變成瘠土。

在網際網路發展的初期,會造成流量擁擠的服務有限,使用者也不多。可是最近情況改變許多,網路服務使用者大幅增加,而在影音串流或網路電話等流量大的服務變多之後,網路承載流量的負擔也變大了。在電信業者的立場上,為了高速處理增加的流量,得持續花錢擴充通訊網路設施,他們當然會看不順眼造成流量大增的主嫌──數位內容業。一想到數位內容業者在他們設置的通訊網路上搭便車,便感到很火大。

行動通訊運營商根據「使用者付費原則」,主張數位內容業者們也必須負擔擴充通訊網路設施的一定成本。數位內容業者們說這是電信業者要解決的問題,認為自己完全沒有該支付成本的原因。數位內容業者還表示,消費者繳交電信費用,電信業者卻將成本轉嫁給數位內容業者,實在是太自私自利了。他們主張消費者不是單純為了上網才支付電信費,而是為了連結網路、享受數位內容才繳交電信費用;他們也強調政府絕不應把壓力放在產業重要性逐漸擴大的數位內容市場,致使其失去活力。
以自律、共享與開放來維護網路世界

現在試著回到存放在我們記憶中的另一段往事吧!Kakaotalk 的行動網路電話服務「VoiceTalk」對韓國人來說是非常有用的服務。當可以連結上WiFi的時候,就算人在國外也可以與親朋好友享受免費的服務。可是電信業者們反對VoiceTalk開通韓國服務,因為它會造成非常多的傳輸流量。消費者發出譴責,說電信業者之所以要限制VoiceTalk服務不是因為流量擁擠問題,而是為了保護自家公司的通話服務。韓國政府發表了「通訊網路的有效管理及使用基準」之後,卻沒有建立強制條項或進行具體的管制措施,只規定了當傳輸流量激增、通訊網路超過負荷時,可以限制通訊網路流量。

其他國家又如何呢?美國電信業者威訊無線(Verizon)向聯邦通訊委員會(FCC)提出「廢除網路中立性」的訴訟,美國華盛頓特區巡迴上訴法院舉起了威訊無線的手,判定勝訴。因為現行的美國通訊法並未把網路視為「普遍的通訊服務」,而是被歸類在「資訊服務」,所以強迫電信業者們遵守網路中立性是不公平的;萬一網路是提供給所有人的普遍服務,大概會出現別的判決。相反地,歐盟議會通過了網路服務供應商提供給各家網路公司的服務不得有差別待遇之法案。這已不是單純要求他們不得差別對待各網站公司,而是禁止因商業考量而對其他使用者造成差別待遇,歐盟實行著更嚴格的網路中立性條款。外國為什麼會出現這樣的差異呢?

通訊是我們生活中不可或缺的必需品,在評價生活品質時,通訊網路的觸及度成為非常重要的衡量指標。通訊是國家的關鍵產業,卻是由民間電信業者在管理;因為是民間公司,自然對收益與成本很敏感。有主張認為電信業者正做著具有利害衝突的生意行為:他們透過自家網路,推出網路電視服務或行動隨選視訊之類的影音串流服務,世人正以懷疑的眼光看著他們是否會給自家數位內容的服務優惠待遇。事實上,在訂閱網路電視服務時,行動通訊運營商還會一同搭售自家公司的寬頻網路服務,也會向已使用行動通訊或有線服務的老顧客提供打折優惠。所以這其中是否存在公平交易問題或其他法律問題,經常成為輿論的話題焦點。

電信業者與數據內容業者對於網路中立性針鋒相對,站在中間被拉扯的是消費者,所以網路中立性問題是任何一方都很難做出結論的主題。如果接受行動通訊運營商的主張,要獲利可觀的數位內容業繳交「網路流量擁擠稅」的話,又該繳多少?中小型企業又該如何處理呢?我們再回到歐斯壯的理論,請你試著想像一下她對於網路中立性問題會抱持何種立場。她應該會強調,與網路通訊使用者維持良好關係,認知到彼此是共同生存的關係,以及申明自律性制度的重要性,藉此取代政府的介入。然而在現實中,很難看到她說的這些。電信公司、數位內容公司、消費者之間放著網路中立性的原則,因為各自的立場不同,所以矛盾的關係會持續下去。

當全球都具備網路基礎建設的情況下,建構一個完善的網路世界是最重要的事情。我們必須把網路打造成「共享與開放」的市場。如果有人想把網路建造成華麗的秘密花園並獨享的話,我們必須果斷地打破那道牆。因此利用開放原始碼(Open Source)而成長的維基百科,以及公開汽車主要技術專利權的特斯拉公司,充滿著人性之美。

※ 本文摘自《餐桌上的經濟學》,原篇名為〈公共經濟管理──網路和共享經濟的公平正義與喜悲〉,立即前往試讀►►►

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