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文╱魚凱

關於「關係」這件事,又是學校沒教的事,但是社會大學隨處可見。

當走後門拉關係的不公義發生時,在憤憤不平的菜鳥面前,老鳥常說:「習慣成自然~」或「正常啦!」或「不要傻呼呼的」。我想說的是:他X的,這根本一點也不自然,更不正常!

而關於關說,有個經典的案例。

為了一件立委來函索取資料的急件,從三點半起頻頻探詢祕書,在首長那的公文批下來沒。好死不死,首長今天也是超忙的,接到來自以總統府對面那條路命名的一個學校祕書打來「關切」的電話。關切的重點是,他們學校要爬山,可不可以XXXX……這類的情事並非罕見,但是今天這位可是盧功一流。在首長依法依理告知,他的要求並不合規定,也可能造成登山意外的情況下,還是一口氣盧了四十分鐘。平時一派書生氣息的首長,以滿臉通紅卻憔悴的姿態走出辦公室,口中默念著:「天兵,天兵」。

但這天兵不只天,還神通廣大。五分鐘之後,電話又響了,找來了立委叫陣。一直到六點左右,五位前後任立委輪流致電關切。看著神情越來越黯淡的首長,我該批示下來的公文,依然躺在那……

我不禁想,在一個層級不高的單位尚且如此,那麼,中央的業務機關呢?他們接到這種關切電話的頻率應該高很多吧!在這種整天被特權人士關切、想辦法找說法求脫身的環境下,要怎麼能夠冷靜、淡定的去體察基層民意、規劃出符合公眾利益的方案呢?
小小公務員面對的簡單關係是,跟同仁要交陪,否則請假沒人代理、辦活動沒人支援;對長官可若即若離,但是關鍵時刻要懂得挺身而出;與廠商間分寸也要拿捏得宜,否則圖利兩個字會環繞在身邊;外賓來訪時,記得幫長官準備適當紀念品;記者聯誼時,陪笑陪喝不冷場。

而長官們面對的辛酸是,一山還有一山高,為了求得一個官位,可能祖宗八代的關係都得要用上。從文官學院受訓開始,老師有交代,「關係要打好,做官做到老;關係沒打好,一輩子撿角」。

正面良善的關係,可以是輕鬆的,理念交流的,無牽無絆的,沒有利益交換的。這樣自然的關係,沒有負擔,即使久未聯絡,再見面時也有聊不完的話題。

而官場上的關係,也是會有聊不完的話題,那是關於暗黑的一面,尤其在酒酣耳熱之後,不在場的永遠是話題裡的輸家……

小小公務員無法想像大人物的世界,只是捫心自問,學生時代認為的社會實踐本質,在這樣的體系當中,還留下多少?隨著浸淫的時間久了,是不是逐漸將一切都合理化?十年二十年之後,會怎麼詮釋這一切呢?

爬山被關說,畢竟不是每個單位都會遇到,但人事關說,就見怪不怪了。

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有一陣子,被行政部門的重重枷鎖搞得槁木死灰,思考是不是該轉往研究部門試試看時,正巧就有學生時代夢寐以求的職缺釋放出來了,是某單位的助理研究員兩枚。我想,是時候該換個跑道了,除了送出履歷表,也很積極地寄出自我推薦信給該職缺的主管。畢竟,政府的公務人員履歷表只能填列一些如任職單位、歷年考績、嘉獎等「客觀」事實,但卻很難看出個人人格特質。比方參與NGO工作及報導寫作,事實上幫助我了解了很多相關產業現況、民間對制度政策的意見,但這是在公務人員履歷表上看不到的。自我推薦信中,我試圖表達:我是個有熱忱並具獨立工作能力的人。

那天面試的人相當多(畢竟是個傳說中行政業務少、研究加給又多的肥缺),我跟另外兩位面試者被安排共同面試,過程中,考官問了些「如果要推動XX業務,有什麼具體的作法」等正常的問題。答完之後,主考官轉頭跟其餘面試官說:「都非常優秀,很難選,呵呵」。面試結束後,私下問了在裡頭工作的學妹,她覺得某位面試者因長期擔任該研究單位的調查志工,與單位配合良好,並且具備目前單位內最需要的資料庫管理專長,應該是優先人選。

不久之後,面試結果放榜,當初聽到很可能錄取的調查志工,是B組備取第三名,我的名字並未出現。然而,跟我一同應徵的另一位同事的名字出現了,是A組備取第一名,而她先生,是B組正取。好同事的先生錄取,雖然有點錯綜複雜的感覺,但還是向她恭喜,她回覆說:「徵人單位的首長還滿識時務的。」

「識時務?」充滿疑惑的我問。

「那個A組正取齁,是XX立委的人;B組正取,是○○立委的人啊!」

「B組正取不是你腦公嗎@@」

「對啊!他有拜託人去講……」

於是,我明白了,這是一場面試前就大勢底定的人事評選。我想到大學那一年,一門即將停開的必修課期末考前,大家無心戀戰,決定互相關照一下。我想靠自己應該是OK的,結果最後我是唯二被當的人之一。當時有種被同學背叛的淡淡感覺(雖然是自己選擇沒有加入互相關照的行列),而這次,是有種被同事背叛的感覺。

然後,又回想起,曾經在研究所考試結束後,聽到地主學校的學生談論,「哇,剛剛那題很像期末考的某題耶!老師人真好。」甚至,在高考試題中,都能發現很詭異的題目出現,例如:「試描述陽明山夢幻湖的環境資源」。我就想,為什麼不是高雄澄清湖、嘉義奮起湖(奮起湖不是湖)呢?有種為特定對象設計題目的感覺。

原來,這種事情一直都存在,原來,以為研究單位應該相對單純的印象,是個幻想。於是,我醒了。

隔天,同事傳Skype給我,「其實我不是要炫耀啦,只是要告訴你,公務體系就是這樣,我們也不願意啊!可是我們沒去找,別人也會去找……」只能告訴自己,幻滅吧!這個政府就是這樣。當然也有人安慰我,「這世界沒有絕對的公平啦!人一生下來就不公平了。」我心裡想,可以接受不正常的存在,但是,不能把不正常當正常。也想起吳明益老師說的:「你可以墮落,但至少,要知道自己是墮落的。」

我想,如果這是結構性問題,到哪裡都躲不掉,那非得進研究單位的意義何在?如果要找人關說才能進去,就,算了吧!這一招,用一次,會跟著你一輩子。

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還有一種情況不是關說,但也會覺得有失公平。有次人事甄選,內聘委員三名,外聘委員兩名,應徵者中有一位不論經歷、台風都相當突出,會後外聘委員一致認為他是適合的人選。不過,內聘委員可不這麼想,因為這位應徵者過去曾經參與對政府抗爭的行動,導致高層心驚驚,怕日後無法掌控,挾著內聘委員人數較多的優勢,硬生生地否決掉。

另一個案例是一位朋友去參加國際事務人員的面試,他的能力及語言條件都相當優秀,面試也拿到第一名,理當得到這份工作。然而後來事與願違,他並沒有得到這份工作。原因是,他在不知名場合中得罪了某政府高層,導致相關單位的長官有所顧忌而捨棄他。這是公部門人事甄選的現實,所以,聰明的官僚會體察上意,小心翼翼別成了不聽話的白目分子而葬送了攀升的管道。有時,明知不合理,還是會為了晉升而噤聲(依此看來,本書作者相當白目)。

人事關說在政府成為一種常態,如果因此忿忿不平,長輩還會安慰說:「這個政府就是這樣,看開一點。」但我認為,這種關說文化絕對是造成政府喪失優質人力的主因;優秀的人才經歷這些不合理後,難免會氣餒與消沉,轉念後將心力投向他方。
要改變這樣的文化,就必須根絕關說。二○一六年二月,立法院通過《公職人員利益衝突迴避法》修正草案,把公職人員與關係人的定義範圍擴大。將政府機關祕書長、機要、政府出資公民營事業、財團法人高層、立委與議員的助理等都列入其中;並且對「利益」範圍重新定義,除了財產上的利益,非財產的利益如「喬人事」,包括任用、聘用、約僱、臨時人員的進用、勞動派遣、升遷、調動、考績等人事措施,也被納入公務員應迴避範圍。若公職人員關係人請託關說被判決定讞,罰鍰額度是三十萬元以上、六百萬元以下。

這是個好的開始,但關說行為其實充滿了模糊地帶,在違法事證的認定上,也必須舉證證明關說事實與人事任用的直接關聯性,在社會風氣仍認為關說文化是常態的狀況下,很難杜絕這樣的事發生。

考績人生,一直烤鴨會怎樣

在公務人生裡,考績無疑是生命中最重要的事。當然,有些在公務江湖中打滾已久的瀟灑哥早已不介意考績,專心外務的經營。但對於初入公門的新人來說,未來仍可期,考績是為長官認真賣命的重要動機。公門中的潛規則是:剛進來一年的新人,給乙;剛轉調進來的人,給乙;常與主管意見相左的,給乙;會做事還需要聽話,才給甲。做事一半,但做人滿分的,通常是甲。

人評會中,往往是人性彰顯之時,平時辦事不見得堅持的人,到此時變得堅毅無比。進入文官學院第一週,講師就告訴大家,對於公務員來說,考績是一件重要的事情。但我也觀察到,年輕一輩的公務員,有些似乎很早就參透,並不以被打乙為意。他們無所求,只求一份薪水穩定的工作。

但對於某些人來說,升遷的追求,是公務生涯中成就與否的評價。他們不是很在意自己真正推動了什麼了不起的業務,而是在於每個時期對長官是否有下對藥、灌對迷湯。因此,官場中常見的八卦是:「今天長官心情如何?」長官的一舉一動,也必須格外留意,因為可能都透露出意向動態的蛛絲馬跡。

考績是主管帶人的操縱線,甲乙?主管說了算。大部分的新人會依照長官怎麼交辦就怎麼做,大家都怕得罪長官,成了黑名單。但是,老鳥就未必吃這一套,因為不論主管怎麼打考績,他早已無關痛癢。這兩種情況會造成:年輕公務員除了依法行政,還奉命行事,久了,也忘記去思考事情的本質,反而比較在意的,是長官怎麼想。年長的公務員,則是多一事不如少一事的心態隨著年紀累加,反正到了一定階段,公務生涯輪廓大概就底定了,無須再計較,也無須再積極任事。

另一種情況是,對於主管來說,有些老鳥並不好應付,所以乾脆都讓年輕聽話的來,勞逸不均於是成形。年輕人開始覺得,多學習反而多事情,乾脆都不要說、不要學,保持低調,假裝很一般。所以,很少看到公務界的點子王。點子越多,主管不見得愛,另一方面,最後可能就是「自己的點子自己做」的結局。想當然耳,最後大家都成為順著長官話講,具衝擊性的討論對話方式在公務界是不被歡迎的,當然這跟在學校時代,老師就不鼓勵學生進行激烈辯論有關。我們太害怕失和的氣氛。

有些人則是超脫了,但太不在意考績的結果,就是永遠只有在意考績的人能夠上得了檯面,成為長官。於是,可以想見,在意升遷的人獲得升遷後,依照性格不滅原理,他當了長官後還是會很在意升遷;還是會很在意長官怎麼想,一般民眾的想法,其實並不在他們的主要考量中。因為上頭交代,下面照單全收,但上頭可能在追求升遷的過程中,心心念念想的是個人表現,與社會責任漸行漸遠。
官場文化,就是揣摩上意的文化、就是害怕得罪人的文化。於是,原本該被解決的複雜結構性問題,很難在官場文化中被理性討論,因為背後有太多包袱需要清點及顧慮。「現場氣氛融洽,活動圓滿達成」是我們常用的官方新聞稿結尾。

「人事布局」總是惹人遐想

黃重豪做的〈公務員對於考績制度認知〉的研究中,如果問題是:考績是否應該由「民主方式」共同決定,大部分的基層公務員(主管除外)都大表贊同;但如果接下來的問題是,考績評分的逐項細節,都要公開透明讓大家參與討論制訂,就有許多人卻步了。他的論文結論是,公務員並不真的期待能有一個「公民參與式」的考績制度,而只是偏向對自己有利的考績方式而已。

人事異動,在單位中總是最神祕且敏感的話題,因為前述的關說文化,有些人透過良好的關係,在人事競賽中取得相對的優勢。所以,誰能升官,背後往往有許多臆測。但事實如何,可能只有當事人知道。人事異動,成了公部門中最私密的熱門話題,扣人心弦,絕無冷場,即使討論熱烈,但不到派令發布時,沒人能百分之百肯定,而有時開獎的結果是出人意料的。

有位長官曾說,「會做事,不一定會當官」。所謂「沒有不聰明的長官」,能當上官的,想必有兩把刷子。只是兩把刷子,可能不是拿來刷油漆,而是拿來粉飾太平。如果能在關鍵時刻幫長官擋子彈,消弭媒體的攻勢,轉移輿論的焦點,就有很大的晉升機會。場面營造得風風光光,媒體新聞稿發得好,都潛在提升了民眾對政府施政的觀感,也創造日後選票的來源。但,這畢竟是行銷術,成功行銷的背後,還是該細看產品(施政)本身的品質如何,那些結構性的問題有去面對了嗎?不好的制度是否有改變?這些細微之處,都有用心的公務員努力投入,但,不見得被看見。

政府中,積極任事的態度並不見得受到歡迎,而拉攏關係的手腕,卻是向上攀升的祕訣。這是個「做人大於做事」的系統。為了防止上位者太會做人,所以制度端出許多防弊措施,但防到的,好像也是基層小咖而已。真正關係良好的,還是有各種管道能合法獲利(不論是有形獲利或無形獲益)。本質上影響制度運作的,是讓大家只想做好人,不想做好事。

不是說會做人不好,政府是個大團隊,人和才能政通。但如果創造人和只是為了鞏固自身權益,那便形成集體犯罪的第一步,稱為「利益共同體」。「對事不對人、對人不對事」是兩種極端情況:一,我不認識他,但我支持/採納他的作法;二,我認識他,所以我反對/封殺他的作法。這大概是溝通光譜上的兩個極端。後者應該是台灣政府常出現的樣態。我們應該不陌生,立院諸公常因為意識型態而全面杯葛某些議案。

這世界的事情本就無法二分,民主的精髓便建立在爭議出現時,正反雙方能夠理性討論,找出大家雖不滿意但尚可接受的妥協之道。然而,得到「理性結論」的前提是,必須「理性討論」。但政府部門在行政倫理、階級意識的無形約束下,在會議中通常能夠發言的,都是兩張口的,如果有不同意見,很難跨越「官大學問大」這道無形的牆。我們缺乏理性對話的包容性及空間,而這與我們習於「服從」的政府文化有相當大的關聯。

在前述條件下,對於施政的辯論,能夠主導方向的,可能是「系統」。這裡的「系統」,就是「你是誰的人」。派系不同,要能夠互相對話很困難,因為還沒開口,就已經預設立場。更常見的,不同部門溝通時,不是要討論事情本身,而是先討論事情應該是誰的。還沒合作,就先分工了。

我曾經提出過一個社區培力的方案,希望透過公部門辦理工作坊,培養社區自行進行環境資源調查的能力。著眼點在於,要發展永續生態社區,居民對自己環境的認識是很重要的。過去的資源調查計畫都由政府發包給環境顧問公司進行,但畢竟預算有限,要在同一地方持續委託資源調查案很困難,唯有社區自主性的調查,才能建立長期性的資料。畢竟,學會調查方法的社區住民不會跑,但承辦人卻會一直換。

這樣的一個工作坊預計辦理六次,培力八個社區團體,總預算是八萬元。八萬元,在政府眾多採購案中,只是零頭,但,最後卻被否決了。原因是,當時單位內部兩位長官不合,而否決的A長官認為,這個案子應該是另一位B長官授意要做的,所以,長官C授意,為避免捲入風暴,這個案子先擱置。而這樣的案例,在B長官離開單位之前,不斷地發生。只要是認為可能是B提出的,A就想辦法阻撓,不管是什麼事。

物以類聚是生物本能,但如果因為不是我這個圈圈的,就排除你的意見,因人廢事,是很糟糕的。

※ 本文摘自《公門菜鳥飛》,原篇名為〈神祕的人事、雞肋的考績〉,立即前往試讀►►►

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