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文/張國城

如果需要投注兵力進行軍事干預,則問題就複雜很多。軍事干預有許多的方式,但是有一個原則是每一任總統都會遵守的,就是盡可能減少傷亡和縮短戰爭,還有,調停衝突比消滅一方重要。作為調停者而非勝利者,是歷任總統都想達到的最高冠冕。杜魯門沒有消滅北韓、甘迺迪沒有消滅古巴、詹森沒有進攻北越、老布希沒有消滅伊拉克、柯林頓沒有消滅塞爾維亞。

和很多人想的不同,雖然美國有世界上最強大的軍事力量,並沒有一個陰謀論者想像的「深層政府」是以挑起戰爭來達到外交目的。這和美國的政治體制和憲政傳統有關係。「危機處理」是對歷任總統政治手段、外交智能和領導能力的最高考驗,也是國會和民間最在意的事。危機處理成功的標準之一就是不能引發為戰爭。甘迺迪成功面對了古巴飛彈危機,讓這場危機沒有變為戰爭,以及拒絕派兵進入寮國和越南,是他的聲望在生前、死後始終維持不墜的最大原因。

美國政治傳統是小政府,這讓美國國會高度傾向於不會讓美國政府去代替他國政府管理他國土地,一定是要當地人組織政府來管理。這時候,自由主義的理念就會上場,希望當事國採取民主政治和自由市場經濟,雖然這種期盼經常落空。
除了極少數例子,美國總統不會用發起軍事攻擊來挽救選情或聲望。因為打勝戰對提高美國人對總統的肯定幫助非常有限。杜魯門連任沒有以「軸心國是在我任內投降的」為訴求,艾森豪的競選訴求是結束韓戰,詹森因為無法結束越戰而放棄連任。尼克森的訴求是退出越戰。「共產主義」是敵人這點沒有問題,但是不是要用軍事手段主動對付則是最大的爭論。簽訂防禦條約、有效嚇阻、軍援盟邦,被公認為更好的方式。

美國在冷戰中的外交策略,派兵介入區域衝突直接與蘇聯代理勢力作戰的成功率是四分之一(越南、柬埔寨和寮國失敗、韓國成功),實施軍經援助和簽訂同盟條約的成功率卻接近百分之百,沒有一個受美國軍經援助又簽訂同盟條約的國家淪落共產陣營之中。

美國的外交宣示,本質上都是避免再捲入衝突,既然目標確定,就以清晰的訊息來表達,以免各方誤判。目標越清楚,訊息也越清楚。也避免外界對美國作出揣測。如二二八事件之後,美國國務院不是沒有想過要利用對日和約尚未簽訂,台灣歸屬在國際法上尚未完全確定之前,提出美國和中華民國共管台灣的方案。但是後來美國放棄管理台灣,是為了表示並無此一領土野心,於是宣布了不干涉的立場。不但是不想占有台灣,連將其納入防線都不願意。

其次,美國政治體制複雜,各機構間的互動產生「位置決定立場」的情況,這使得任何決策都很難將其動機、制訂過程、實施方式和希望達到的目標予以簡化。也很難簡單預測美國對甚麼事情一定會怎麼做。

再來,美國若要出動軍隊參戰,前提是要能夠出動較敵方優勢的兵力。因為優勢兵力才能減少傷亡和盡快瓦解敵人,也就是縮短戰爭。但是美軍雖強,也不能時時刻刻都在所有可能發生衝突的熱點都保持優勢的兵力。所以平時的嚇阻就很重要。讓對方知道發動戰爭會遭美國制止,而且不能取勝,這是美國維持安全與穩定的關鍵。因此美國非常在意平時的武力展示、與盟邦的軍事合作和安全條約。後者尤其重要。

因為,有軍事合作才能保證在戰時能夠有效援助盟邦,減少初期犯錯和雙方磨合的時間,達成「減少傷亡和縮短戰爭」的目的。軍事合作也能保證美軍能有軍事基地和設施可用,這是集結優勢兵力的先決條件。在沒有軍事合作和安全條約的地區,要集結優勢兵力就困難很多,一來集結優勢兵力要有足以使用的機場、港口、道路和軍事設施,其次是有這些東西才有可能保持所需的後勤補給。前面講過,美軍是全世界最重視後勤的軍隊,後勤能力會直接影響美國用兵的意願。

但是,究竟怎樣才叫做優勢兵力,又是另一個複雜的問題。因為集結優勢兵力需要時間,更可能需要從其他地方抽調,所以也得考慮相關的政治與外交效應。所以,判斷怎樣才算是優勢兵力,是美國決策的關鍵因素,這就取決於情報的多寡和正確與否,不然無從判斷是否已經達到了優勢兵力。如果沒有足夠的情報就不會發動攻擊,這是美國軍事行動的鐵律。情報涵蓋的內容除了作戰當時敵人的兵力、武器性能、軍隊部署之外,最重要的是敵人的意圖。因為這會決定這場衝突會不會變成長期戰爭。美國從越戰中自認為得到的最大教訓就是不明白或錯估北越的決心與續戰的能力。

※ 本文摘自《美國的決斷》,原篇名為〈美國外交決斷的本質〉,立即前往試讀►►►

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