2001年9月11日，美國被攻擊了

文／薩萊哈．莫辛；譯／廖桓偉

東京日比谷區的帝國飯店，以替賓客準備的清靜茶室和精緻三溫暖而自豪。有人形容它是「既奢華又舒適的綠洲」。對於財政部長歐尼爾來說，這是旅途的最後一站。他花了一週的時間接連在上海和北京開會，然後搭了四小時的班機來到日本的首都。他現在只希望能夠打電話給太太、祝她生日快樂，然後在特大號床鋪上躺平。這天是二○○一年九月十一日。

歐尼爾晚上十點（這裡的時間比華盛頓快十三小時）抵達東京的飯店時，一邊解開領帶，一邊打開電視，結果眼前的景象把他嚇傻了。他坐在奢華飯店房間的床鋪邊緣，看著ＣＮＮ播出的悲慘景象。他就像大多數的美國鄉親一樣，試著說服自己是航空交通管制犯下的慘痛錯誤。要不該怎麼解釋一架商用客機會在晴朗無雲的早晨，撞進曼哈頓的摩天大樓？

儘管一開始的報導內容很混亂，但答案慢慢揭曉。等到東京的午夜時分，事情已然明瞭：美國被攻擊了。

與恐怖主義開戰

歐尼爾的雙眼緊盯著電視，驚恐的看著兩個手牽手從世貿中心大樓跳下的人。歐尼爾的幕僚長提姆．亞當斯（Tim Adams，土生土長的肯塔基人，身材高大，語氣柔和，帶有一點南方的拉長音腔調），在財政部長的飯店房間進進出出，剩下的隨行人員（包括媒體）則一起在走廊看著。亞當斯知道自己必須做什麼：取消他們跟日本財務大臣、日本銀行總裁的會面，然後設法回家。

那一天，恐怖分子瞄準了美國經濟的心臟。世貿大樓裡頭共有三十二家證券經紀公司、數千名金融從業人員，以及大規模的市場服務活動。他們距離紐約證券交易所只有六個街區。第一架飛機在上午八點四十六分撞上，而交易本來將於四十四分鐘之後開始。不用說，美國那天沒有開市，接下來的六天也沒開。這次休市讓世界各地的股票突然暴跌，受到攻擊的當天，市場最終蒸發了一兆四千億美元。接下來那一週，標普五百指數又跌了一四％。從倫敦、曼谷到大阪的股票交易商都停止工作，想知道恐怖分子還計畫了什麼事情，以及這對美國其他地區與它的經濟體有什麼意義。

全世界最大、最強經濟體的資產，傳統上一直都是動盪時期的避風港。但在九一一事件後，美國股市自一九三三年經濟大蕭條首次突然休市，這個避難所看起來就顯得脆弱了。「敵對的力量正作用於美國貨幣。」一位市場分析師說道：「它在傳統上扮演的避風港角色，因為『特別針對美國的攻擊』這個事實受到挑戰。」

歐尼爾發表一項聲明來安撫投資人，並排除美元可能持續下跌的臆測：「面對今天的悲劇，金融體系依然運作得非常好，而我有十足信心，它在接下來的日子會持續這樣運作。」

隔天早上，東京的美國大使館派車子去接歐尼爾、亞當斯、經濟學家約翰．泰勒（John Taylor，財政部國際事務次長）、米歇爾．戴維斯（Michele Davis，財政部首席發言人）以及其他要回華盛頓的人。聯邦政府安排了C-17軍用噴射機接送歐尼爾等重要人物，這種噴射機原本是用來運送貨物到衝突地區。

這趟長達十二小時的飛行非常寒冷。團隊當天搭的軍用飛機是設計來裝載軍用坦克，因此它有一個像洞穴一樣、高達十二英尺（譯按：約三百六十七公分）、能產生回音的機腹，而且幾乎沒有窗戶。唯一能坐的地方是一排直背折椅，用螺栓固定在金屬牆面，或光禿禿的冰冷鋁門上。一座城市熊熊燃燒的景象，閃過所有人的腦海，而這群人還要盡量別去想像空中還可能潛伏著什麼惡夢。

財政部長一整晚都在冰冷的金屬地板上時睡時醒，只蓋著一條小羊毛毯，戴著一對耳機來隔絕無加壓艙的噪音；要不然就是一直想著恐怖分子的殘忍和冷酷計算──他們居然劫持了四架商用客機的駕駛艙。歐尼爾整理好自己的情緒後，愛國心更加堅定不移。事後他回想起自己在這趟怪異又恐怖航程中的思緒，然後針對襲擊事件說道：「我們體系的天才之處，在於人民的心靈與智慧，而非我們的辦公大樓。」

為了更快回到華盛頓，他們在飛越阿拉斯加時，跟一架加油機會合，讓飛行員在空中加油。等到他們抵達美洲大陸時，雷達幾乎空白，因為商用客機已被禁飛。當他們降落在安德魯聯合基地（Joint Base Andrews，距離財政部十五英里〔譯按：約二十四公里〕的軍事設施），發言人戴維斯往外一瞧，看見數百位軍人拿著機槍圍繞著他們的飛機。當她和泰勒加入小布希的財政部效力時，並沒有料到自己會踏上戰爭前線。

美國已經變了。

接下來發生的事情，向世人揭曉了美元的力量有多強大。這時候的「強大」並不是指匯率，而是指美元作為武器可以懲罰惡徒、行使美國外交政策目標以及維護全球安全，並且保護美國人的安全。在美軍對蓋達組織和塔利班發射真正戰爭武器的十三天前，小布希就已經和恐怖主義開戰了，他徹底釋放了美國財政部的力量。

利用世界儲備資產進行極端制裁

二○○一年九月二十四日，上午九點三十五分，小布希總統站在白宮玫瑰園的樓梯踏板上，前面放著釘了總統徽章的講桌。那天早上狂風大作，灰色的天空預示著六個危險的龍捲風，將會在那天觸及這個地區。但小布希一站上講臺，就展現出美國的威力：他被六面美國國旗環繞，通往橢圓形辦公室的東側玻璃門，以及白宮的突出外觀，在他背後清楚可見。

歐尼爾和國務卿柯林．鮑爾（Colin Powell）分別站在小布希兩側，小布希則宣布他將在那天凌晨零點零一分「大筆一揮」，對抗恐怖主義的戰爭便已開打。他告訴世人，他正在利用美元的力量懲罰美國的敵人，藉此攻擊「全球恐怖網絡的財務基礎」。他結合適用於緊急情況的國內和國際法定權限，發布行政命令，立刻使財政部有能力阻擋和凍結那些涉及恐怖分子、恐怖組織和已知相關人物的美國資產和交易。為了讓他們更缺錢，他設立了外國恐怖分子資產追蹤中心（Foreign Terrorist Asset Tracking Center），橫跨數個聯邦機關協力運作，以找出恐怖分子的資金來源，並在另一次攻擊之前凍結那筆錢。

小布希的行政命令，同時列出二十七個已經被擋在美國金融體系之外不同單位的名稱，這意味著他們再也無法取得美元。「你們提供資源讓那些邪惡的行動可能成真，因此我們要懲罰你們。」歐尼爾在小布希的聲明之後說道，就像是直接講給恐怖分子聽的。

在美國首都刮著風的九月天，經歷過三次大規模衝突之後（南北戰爭和兩次世界大戰），美元的最高地位已然浮現。魯賓創造出來的信條，讓總統在美國史上其中一段最黑暗的時刻，能夠把全球金融當成外交政策的關鍵。小布希已經祭出最極端的制裁，利用世界儲備資產的力量，懲罰敵人並維護他所領導的民主制度。

買下美國

九一一事件後幾天，歐尼爾一次要管理好幾項任務。財政部正好坐落於白宮旁邊，兩棟建築物相隔一百五十碼（譯按：約一百三十七公尺），中間還有一座十二英尺高的「自由鐘」（Liberty Bell）複製品。所以白宮如果受到攻擊，很有可能波及隔壁的財政部。軍用坦克停在財政部和白宮之外，持續提醒大家：威脅正在逼近。聯邦政府擬定了財政部大樓被摧毀時的應變計畫，包括在賓夕法尼亞大道遭受攻擊時，管理財政部匯率穩定基金的職員的撤離路線。政府必定要守住調動匯率穩定基金（當時大約是三百億美元）的能力，因為假如又一次衝擊性事件讓金融市場失序，這筆錢就非常重要。而在那些日子裡，這種狀況似乎隨時都會發生。

事件初期，股票、債券和貨幣交易大廳都瀰漫著恐懼，因為恐怖攻擊已經重創美國廣大金融市場的命脈。數十萬條電話線和四億個數據電路故障，波及了股票、債券、期貨和選擇權等金融商品的交易。對通訊和交易來說至關重要的數據都已經消失，因為世貿中心北塔的電腦紀錄是在南塔備份，反之亦然。

紐約證券交易所也很淒慘，它在攻擊事件之後休市了將近一週。但是曼哈頓下城全毀，意味著三兆美元的美國公債市場（也就是「政府的」〔govvie〕市場，市場圈內人就是這樣稱呼政府債券）的實體基礎也遭到打擊。這個市場對全球金融而言是最重要的（到現在都還是），它是由最普及的債務憑證所構成。由於這些證券是由財政部發行，所以歐尼爾旗下的國內財政局，必須親上火線，讓紐約重新開市。這個單位和證券交易委員會（作為獨立的聯邦監管機構，負責保護投資人和維持有效率的市場），在協助紐約證券交易所重新開市時，扮演著重要的角色。

「這麼做的風險很高。」歐尼爾已經告訴總統，如果想要展現美國的強度和耐力，他們開市必須一次就成功。如果失敗，在極度脆弱的時代中，為了支撐美國形象而做出的努力，將會大打折扣，但這項任務充滿了情感與邏輯上的複雜性。每個在紐約證券交易所工作的人，都有朋友和同事才剛死去。在曼哈頓遇難者當中，將近四分之三從事金融業。燒焦橡膠的氣味、曾經是雙子星摩天樓所在地的悶燒坑洞，以及龐大警力的陣仗，讓全世界權力最大的金融區感覺像戰區一樣。

政府害怕全美民眾去銀行擠兌（一大群顧客急著一次把他們所有的儲蓄和支票帳戶領光）的新聞登上頭條，因此它必須採取強硬行動。大約一天之內，聯準會就宣布它已經「開放且運作中」，準備好要滿足投資人的流動性需求。美國聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，支應美國民眾的支票和儲蓄帳戶中的錢）則宣布「每個人的錢都很安全」。

紐約證券交易所不眠不休的工作，他們得到來自證券交易委員會、私人部門的工程師、以及財政部官員的幫助──包括彼得．費雪（Peter Fisher），他是負責監督債務管理的次長。那些日子裡，大家經常看到他提著一只銀色硬皮箱，並拿著一支安全手機。

他們接上新的電話線，設立臨時辦公空間，並且埋頭挖出數據中心成功保存下來的資訊，以開始重建他們已經發布、但從未完成，或在九月十一日沒有紀錄的交易。投資人既緊張又害怕，沒人能保證這個臨時拼湊起來的市場開張之後，能夠撐過一整天。一個技術性的小差錯就可能嚴重打擊士氣，而士氣是投資人的重要成分，每個人都準備好迎接大量的拋售。大家預估美國股票會跌一○％，因為他們預期經濟會衰退，而這是乘客不敢搭飛機、消費者信心不足所導致的結果。

政府很明白的力勸大家保持冷靜。億萬富翁華倫．巴菲特（Warren Buffet）等投資人（他們的商業利益因為恐怖攻擊後的市場崩盤，損失了二十四億美元），在紐約證券交易所重新開市前一天，上電視向美國民眾承諾，他們不會在開市時賣股票。「假如你持有某個美國企業的股份，而且約一週前你覺得它很棒，那麼你現在賣掉它就太瘋狂了。」巴菲特說道。

紐約證券交易所開市的前幾個小時，歐尼爾現身在美國廣播公司（American Broadcasting Company）的《早安美國》（Good Morning America，歐尼爾挑了一個主流節目，而不是一般的財經頻道），還帶了一個訊息給投資人：「買下美國。」他說：「假如我能買股票，我會買非常多（身為財政部長，他的影響力太大，所以不能主動交易股票）。」

為了更加鞏固投資人和消費者的信心，九月十七日星期一開市前一小時，聯準會主席葛林斯潘將中央銀行的貸款利率調降○．五％，變成三％。那時，歐尼爾的車隊已經接近曼哈頓下城的華爾街十一號，那裡有一棟典型的復興式建築，收容著紐約證券交易所。

紐約參議員希拉蕊．柯林頓（Hillary Clinton）和查克．舒默（Chuck Schumer）、紐約證券交易所主席理察．葛拉索（Richard Grasso），以及紐約市的警察和消防員，全都和財政部長一起在交易大廳默哀兩分鐘。這群人一起站在一萬六千平方英尺（譯按：約四百五十坪）的場地（被閃爍著股票代號和價格的大螢幕環繞），唱起愛國歌曲〈天佑美國〉（God Bless America），然後在上午九點三十分準時敲響開市的鐘聲，高聲歡呼。歐尼爾搖起手上的小支美國國旗。

美國股市在交易初期暴跌，那斯達克綜合指數（Nasdaq Composite Index）和標普五百指數都跌了五％左右，但這跟政府害怕的最壞局面還差得遠。「我們的經濟很強……我們會沒事的。」歐尼爾說道。他被交易人、警察和消防員圍繞著，一面紅白條紋的大國旗在背景清晰可見。「我們會向世界展現出韌性與韌性的意義，而且我們會逮到那些爛人。」

為了鞏固國家安全

小布希政府一次用上了所有法律（像是二○○一年的《美國愛國者法》〔USA Patriot Act〕）來鞏固國家安全。《美國愛國者法》將會因為它允許政府竊聽電話，以及無須審判就能將恐怖分子終身監禁，而引人非議；但它比較沒有爭議的部分，是讓財政部有能力截斷恐怖分子的現金流，以及順著金流追蹤恐怖活動，藉此阻撓未來的恐怖攻擊。

為了制止未來的大規模毀滅，追蹤金流就是關鍵。胡安．薩拉特（Juan Zarate，曾經在小布希執政的白宮和財政部任職），在他的著作《財政部的戰爭》（暫譯，Treasuryʼs War）寫道，雖然恐怖組織只要花一千美元就能執行自殺炸彈攻擊，但它仍然需要精密的訓練，甚至還要支付撫恤金給陣亡士兵的家屬。搬錢必定會留下蹤跡：銀行轉帳時會留下書面紀錄，細節包括轉帳的時間、金額、銀行名稱和帳號持有者。每一個步驟都是破綻，讓財政部的「偵探」們能夠追蹤壞人們的一舉一動。

劫持聯合航空一七五號班機和美國航空十一號、七十七號班機的那十九個人，利用美國帳戶內的匯款、現金存款和旅行支票來資助恐攻行動，在美國國土實行了三千人的大屠殺。大約有三十萬美元在光天化日之下流入他們的美國帳戶。

他們用真名在美國開了幾個銀行帳號（像是佛羅里達的太陽信託銀行〔SunTrust〕），總共只轉了必要的四十萬美元。五千到七萬美元不等的金額往返流動，包括德國和阿拉伯聯合大公國的銀行，因為這些人要先申請美國簽證、註冊佛羅里達的飛行訓練學校，再向美國航空和聯合航空購買那些死亡班機的機票。

沒想到各種資料庫所儲存的資訊，其實足以讓美國政府事先阻止這項計畫，只要他們有把線索串聯在一起。一想到這樣，治理國家的人們就感到良心不安。

財政部利用調查九一一事件資金來源所得到的情報和證據，製作了一份公開的恐怖分子與相關單位的名單，並命令美國的銀行找到並凍結這些帳戶。為了避免再次發生憾事，財政部向金融機構施壓，以促使他們遵循法令。若是沒有照辦，銀行和金融機構就會遭到羞辱性的對待以及巨額罰款。

財政部成為國家安全機構

小布希的金融戰爭需要盟友。歐尼爾底下的國際事務次長泰勒被派到前線，他是理想的人選。泰勒早就是公認的全方位貨幣政策專家，一九九二年他設計出與自己同名的經濟法則，革新了中央銀行對於貨幣政策的思維，因而成名。但九一一事件已將他轉變成一位金融戰士，他暫時放下貨幣和總體經濟理論，再與全世界最有錢、最具影響力的經濟體「七大工業國組織」攜手合作。

他們發誓共享金融情報和其他資訊，將防制洗錢金融行動工作組織（Financial Action Task Force）的業務範圍拓展到防制洗錢，藉此授權它阻止恐怖主義融資；此外還設立了一間專用的「戰爭室」。

財政部現在是國家安全機構（應付美國民眾在現實生活中面對的威脅）的一部分，而美元是它的武器之一。財政部的戰爭辦公室（經濟制裁的制定者）還要再花幾年的時間來磨利這把武器（也就是美元現在變成的樣子）。最後這個步驟（成立作戰單位並持續行使其權力）促成了財政部兩百一十五年歷史上最大的擴編，二○○四年美國財政部成為世界上第一個（也是數十年來唯一）有內部情報行動的財政部。

小布希總統與國會為了回應九一一事件而組成整體政府，財政部底下這個小型執法辦公室也是其中一部分，它成為「恐怖主義和金融情報辦公室」（Office of Terrorism and Financial Intelligence，簡稱ＴＦＩ）。這個新單位包含了「外國資產控制辦公室」（Office of Foreign Assets Control，簡稱ＯＦＡＣ，發音為「oh-fack」）、「情報和分析辦公室」（Office of Intelligence and Analysis，簡稱ＯＩＡ，口語念成「oya」；這個部門把重心放在恐怖分子的融資和金融犯罪）以及其他相關單位。財政部本來有兩個主要單位（國內金融和國際事務），現在變成了三個，且都有自己的次長。

ＴＦＩ成立之後，財政部現在有了反恐部門以及更多執法能力。這個辦公室協助國外的財政部發展和ＴＦＩ類似的能力，並努力說服七大工業國和二十大工業國的經濟官員、國際貨幣基金組織、世界銀行相信：各國財政部長正處於贏得反恐戰爭所必需的金融國策前線。

這不只是讓財政部的權勢變得更大而已。全新的國家安全基礎建設，需要大幅改組華盛頓的守舊機構。這意味著財政部（自從亞歷山大．漢彌爾頓時期，就一直是美國海關及邊境保衛局的上級機構）要將它其中一個最老的機關特勤局搬到新成立的國土安全部。林肯成立的特勤局主要任務是保護總統、副總統與其家人，同時也負責調查偽造的美元──這在南北戰爭之後是很普遍的問題（後來特勤局還要保護財政部長，因為他在總統繼承順位中排名第五）。

特勤局或許是財政部最有魅力的一部分──它保護總統的職責已經被好萊塢浪漫化，就像一九九二年賣座電影《終極保鑣》（The Bodyguard）中，凱文．科斯納（Kevin Costner）飾演的前特務，陪在惠妮．休斯頓（Whitney Houston）身邊。雖然眾人樂見這棟建築物中的某些改變，但特勤局（某些前任官員稱它為「槍與徽章」）搬走仍然是一大損失。這讓財政部看起來像被解散一樣，因此打擊了士氣──當時官員已經在應付經濟戰的挑戰。這種新型態的戰爭，讓美元總管們必須步入金融體系網絡的黑暗角落。

磨利財政部的寶劍

將「美元武器化」這個概念發揮到極致，就是「美式制裁」。數十年來當外交失敗時，戰爭往往是進一步的唯一選擇。一九○○年代的經濟制裁，形式多半是全國性的貿易禁令（就像對付古巴那樣），而這樣缺乏精確度，因此也缺乏成效。但美元是全球金融體系的中心，這讓財政部能夠磨利自己的劍。全世界的貨幣交易幾乎都是用美元進行，而且幾乎所有石油（最重要的能源）貿易都是用美元定價，這讓美國政治人物能夠藉此行使他們對於世界各地的外交政策目標。只有一個國家有這種權力，而在二○○○年代初期，這意味著他們有能力對抗恐怖主義。

封鎖那些打算資助恐怖主義的數十億美元、觸發股市崩盤，或是在財務方面判一個人或一家公司死刑（從億萬富翁、寡頭政治家到遊艇大亨都逃不過）──這些事情美國財政部現在都辦得到，而且還能做得更多。

※ 本文摘自 《從美元看準投資趨避》，原篇名為〈第六章　用財政部的恐怖分子報復恐怖分子〉，立即前往試讀►►►