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文/張國城

美國於一七七六年獨立時,十三州各自分立,沒有聯邦政府,自然也沒有設置聯邦總統這一職位。一七八七年,十三州代表群聚於費城召開制憲大會,制訂了聯邦憲法,才有了現在的聯邦總統。聯邦之所以要設立總統,和制憲時各州認為需要有一個共同的外交代表和軍隊統帥有關。因此,美國憲法對美國第二條關於總統的規定,除了選舉方式之外,他的權力幾乎只集中在這兩個方面。

第二款:
總統為合眾國陸海軍的總司令,並在各州民團奉召為合眾國執行任務時擔任統帥;他可以要求每個行政部門的主管官員提出有關他們職務的任何事件的書面意見,除了彈劾案之外,他有權對於違犯合眾國法律者頒發緩刑和特赦。

總統有權締訂條約,但須爭取參議院的意見和同意,並須出席的參議員中三分之二的人贊成;他有權提名,並於取得參議院的意見和同意後,任命大使、公使及領事、最高法院的法官,以及一切其他在本憲法中未經明定、但以後將依法律的規定而設置之合眾國官員;國會可以制定法律,酌情把這些較低級官員的任命權,授予總統本人,授予法院,或授予各行政部門的首長。1

有一個很重要的觀念在此必須探討,亦即美國獨特的選舉制度影響了歷屆美國總統在外交決斷上的思維與作風。美國總統選舉採取由各州派出「選舉人」選出的間接選舉制度。每一個州的選舉人數和該州參、眾兩院議員人數相同,除了緬因州和內布拉斯加州以外,其他四十八州和哥倫比亞特區的選舉人都採「贏者全拿」制度,也就是任何人獲得該州選民在總統選舉中最多數支持(總統普選投票自一八二四年開始),該州選舉人就全數支持該人擔任總統。

美國憲法規定以這種奇特的制度來產生總統,背後有一個重要的歷史因素,就是在制憲時各州都有或多或少的奴隸。歐洲人殖民中南美洲和美國時,甘蔗、菸草和棉花等農產品是主要的經濟來源;但是農耕是沉重的體力負擔,來自歐洲的白種人不適於承受當地的炎熱氣候,曾經有成百上千的人死亡;而非洲黑人出身的奴隸,比較能忍受這種氣候。所以,用特製的黑奴船把黑人運到美洲殖民地,當時就成為一種正常的海上貿易活動了。

這裡何以要提到歐洲人奴役黑奴的歷史,原因在於一部美洲甚至美國開拓史,其實就等於是黑人被奴役的歷史。黑人是以這麼不人道的方式被強押到美洲,黑白種族的問題會延伸至今就絲毫不足為奇。2美國在制憲時,將聯邦權力以列舉方式載明,總統的職權也限於國防和外交,很大原因是容許蓄奴的南方各州不希望聯邦過多地干預它們的自主與經濟發展。因此憲法不得不對奴隸制作出妥協。

獨立戰爭期間,黑人為革命的勝利作出了重大的貢獻,大陸會議亦曾作出過終止奴隸貿易的決議,但革命結束後,黑人要求解放的強烈願望不僅沒有實現,奴隸制度在南方還得到了進一步的鞏固和發展。制憲過程中,雖然民主派提出過廢除奴隸制的問題,但在南方種植園主人的堅持下,雙方達成了最大的妥協,正式的《憲法》條文中確認了它的合法存在。如《憲法》第一條第二款規定:

眾議員人數及直接稅稅額,應按聯邦所轄各州的人口數目比例分配,此項人口數目的計算法,應在全體自由人民 ── 包括訂有契約的短期僕役,但不包括未被課稅的印第安人 ── 數目之外,再加上所有其他人口之五分之三。實際人口調查,應於合眾國國會第一次會議三年內舉行,並於其後每十年舉行一次,其調查方法另以法律規定之……

條文中雖沒有明言奴隸,但所謂「全體自由人民數目之外」,指的就是黑奴。(原文為:“which shall be determined by adding to the whole number of free persons, including those bound to service for a term of years, and excluding Indians not taxed, three fifths of all other Persons.”)

此外,《憲法》第一條第九款規定,對於現有任何一州所認為的應准其移民或入境的人,在一八○八年以前,國會不得加以禁止,但可以對入境者課稅,惟以每人不超過十美元為限。這實際上等於准許美國在二十年之內繼續進行奴隸貿易。《憲法》第四條第二款規定,「凡根據一州之法律應在該州服役或服勞役者,逃往另一州時,不得因另一州之任何法律或條例,解除其服役或勞役,而應依照有權要求該項服役或勞役之當事一方的要求,把人交出。」這就是美國憲法中最不黑暗的奴隸條款。

奴隸數量越多也代表該州的經濟實力越強,因為奴隸是當時主要的生產力。某一州裡奴隸的人數和白人男性選民人數也直接相關。當時的選舉權有性別、財產和納稅額的限制,通常是莊園主人才有選舉權。所以,選民和奴隸越多的州,越是大州。大州當然希望有更大的代表權。但又不可能同時給白人選民和奴隸直接投票權。但奴隸畢竟也是人,所以最後採用的方式就是以自由選民和奴隸的總人數決定各州能產生的代表(選舉人)的數量,也就是間接選舉。

但是為了表示奴隸地位低於白人,因此奴隸數量乘以五分之三,也就是五個奴隸等於三個白人。但是這也等於保障各州蓄奴,這點一直成為美國制憲先賢最被後世詬病之處。奴隸在計算人口時,不等於白人,又沒有投票權,但又被作為計算眾議員名額的人口基數。這種矛盾的作法讓憲法規定總統的產生,兼以各州的人口數與代表權同時作為基礎,因此產生了獨特的選舉人制度。

「贏者全拿」的選舉人團制影響了總統的權力行使方式。以二○二○年總統大選的情況來說,假定有兩個候選人,甲候選人在紐約州(該州擁有二十九張選舉人票)大贏乙候選人百分之三十的普選票,但在威斯康辛州(只有十張選舉人票)、明尼蘇達州(十張)和南卡羅來納州(九張)各輸乙候選人一個百分點,在普選票上甲可能贏乙一百萬票,但在選舉人票上是平手的。所以,總統候選人必須要以全國都關切的議題來取勝。太過著重地方議題是不行的。最能被全國都關切的議題就是總統本身的道德表現和個人操守,其次是經濟,再來就是外交議題。

雖然多數人不大理解外交議題的細節,但是外交議題容易形塑形象,美國民眾經常會用總統在外交議題,特別是重要的外交議題上的表現來判斷他是否有領導能力。因此國會議員資歷很重要,因為國會議員有非常多機會可以參與外交事務,包括提出法案、在重要外交人事的審查會上發言……等等。其次是州長;二戰之後的兩黨正副總統和正副總統候選人超過六十五人,只有艾森豪和川普沒有這兩項資歷中的任何一項。

其次,總統未必要出身於大州,也不一定非要擔任過重要的機構主管,整體形象和口才,是能否獲得黨內提名進而在大選獲勝的重要因素。

二次大戰結束之後,美國總統的地位上升到了「地球球長」,馬歇爾計畫和針對韓戰、越戰中侵略行為而發動的「警察行動」,讓全世界對美國總統寄予厚望。美國總統的外交政策方向和他處理事情的方式也因此成了影響國際事務最關鍵的因素。

每一任總統都要揭櫫弘揚民主、維護自由和人權、調停或解決衝突和捍衛盟邦等原則,以及為了達到這些目標,他要端出什麼樣的具體作為。這自然就確保了「道德外交」不會從美國外交政策中消失。雖然成效有限,但從沒有一任國會或總統會說「道德外交」不重要。誠然政客的話未必句句可信,然而七十年來,協助他國發展民主、維護公海航行自由、不動用核武、對違反人權的國家實施制裁,終究已經成為政策。

美國總統影響外交的方式在於他的世界觀以及對首要目標的設定。另外就是他和國會的關係。因為國會和總統分開產生,而且美國人民天生喜歡看到總統受到國會的監督制衡,所以國會議員不像台灣需要依賴總統站台輔選。總統任期最多八年,國會議員連任幾十年的比比皆是。

整個聯邦行政機構可分為兩個部分。一部分是選舉產生的領袖及其政策下的追隨者。大約有二千個總統任命的職位,直接接受總統的領導,這些人構成行政部門的政策執行者。另一部分是各行政機構,現在由文官制度所控制。不過美國沒有像台灣這樣的文官考試制度,政府機關都是各自招考(招聘),即使不是政務任用的文官,一般也都會有接近「機關首長可隨時解聘」的服務契約,特別是國務院。二○一六年川普就任總統之後,國務院大幅裁員約百分之十;此外,國會也可以用凍結預算的方式逼迫聯邦政府裁員。因此美國公務員較能貫徹上級意志。

註釋

1引用「美國在台協會」官方網站提供之翻譯:https://web-archive-2017.ait.org.tw/zh/us-constitution.html
2詹森總統在一九六五年於歷史悠久的黑人大學霍華德大學(Howard University)發表演說,其內容:「從許許多多方面看,美國黑人已成為另-個民族,他們被剝奪了自由,被仇恨所折磨,沒有希望跨入機會之門……我們也不能在其他美國少數民族的經驗中找到圓滿的回答。他們作出了勇敢的、相當成功的努力,以衝出貧窮和偏見的樊籬……因為其他少數民族沒有需要克服的若干世紀的遺產,沒有被經年累月的仇恨與絕望所扭曲和摧殘的文化傳統,也沒有因種族或膚色遭排斥──這種被排斥的感覺是我們社會任何偏見造成的痛苦所無法相比的。」參考「美國在台協會」網站:https://web-archive-2017.ait.org.tw/infousa/zhtw/PUBS/AmReader/p791.htm

※ 本文摘自《美國的決斷》,原篇名為〈總統的選舉方式決定其政策思維〉,立即前往試讀►►►

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