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文/羅格.布雷格曼;譯/唐澄暐

這是個不太可能產生革命的環境。委內瑞拉西部的這個城市只有不到二十萬的人口,而一小群菁英分子已經掌權了幾百年。[1]然而就是在托雷斯市(Torres)這邊的普通市民,為我們這時代最迫切的一些問題找到了一個答案。

我們要如何恢復政治中的信任?我們要怎麼阻止社會中的犬儒主義浪潮?我們要怎麼拯救我們的民主政體?

全球的民主政體都至少被七種瘟疫所侵擾。政黨持續腐化;公民不再相信彼此;少數人遭排除;選民失去興趣;到頭來貪贓枉法的政客;有錢人逃稅;以及人們日漸發覺當代民主充滿了貧富不均。

托雷斯發現了這一切難題的解藥。托雷斯這個至今已嘗試又測試了十五年的解方,其實簡單到難以置信。世界各地都有人採用了這種解方,但很少上新聞。或許是因為這種解方就跟「鄰里照護」和阿哥拉一樣,是以一種打從根本就不一樣的人性觀為前提,所產生的務實新措施。這種解方不認為人都只會若無其事而忽視危機,也不會把他們貶為憤怒選民,而是去問:如果我們每個人心中都有一位積極認真的公民,會怎樣呢?

換個說法:如果真正的民主體制可行的話會怎樣?

托雷斯的故事要從二○○四年十月三十一日開始說起。也就是選舉日。兩名對立的候選人角逐委內瑞拉這個市的市長:現任的哈維爾.歐洛貝薩(Javier Oropeza),一名有商業媒體撐腰的富有地主,以及沃特.卡地維伊(Walter Cattivelli),由時任總統烏戈.查維茲(Hugo Chávez)的強大政黨所支持。

這實在沒什麼好選的。歐洛貝薩或卡地維伊──不管哪個人當選,繼續主掌的還是腐敗的機構。顯然沒有任何跡象暗示托雷斯將要再造民主的未來。

其實,還有另一個候選人,只不過實在不值一提。胡力歐.查維茲(Julio Chávez,與總統無血緣)是個僅有邊緣選票的煽動者,其支持者包含了為數不多的學生、合作社和工運人士。他那可以用一句話就總結的政綱,只能說荒唐可笑至極。如果胡力歐選上市長,他就會把權力交給托雷斯市民。

他的對手根本不想花力氣跟他認真,沒人覺得他有機會。但有時候最大的革命就是從你最想不到的地方開始。該年十月的那個週日,胡力歐在這場三雄鼎立的選戰中,以百分之三十五點六的得票率驚險勝出,當選托雷斯市長。[2]

而他遵守了承諾。

這場地方革命從幾百場的集會開始。集會歡迎所有居民參加──不只是辯論議題,還要做出實際抉擇。本市投入百分之百的預算,也就是大約七百萬美元,全都供他們花用。

這位新市長說,是該要進行「真正」民主體制的時候了。民眾該要準備面對不通風的會議室、不冷不熱的咖啡、日光燈照明和無止境的記帳了。該輪到托雷斯公民來治理,而不是由公職人員和職業政客來治理了。

舊菁英們驚駭莫名地在一旁望著他們腐敗的體制被拆解。「﹝他們﹞說這樣是無政府狀態,」胡力歐(每個人都單用名來稱呼這位市長)接受一位美國社會學家訪問時回憶道。「他們說我是瘋了才會下放權力。」[3]

托雷斯所屬的拉臘州(Lara)州長,對於他的傀儡歐洛貝薩被這個新秀打敗感到憤怒不已。他決定砍掉該市預算並指派新議會。但他沒料想到新任市長的聲望正日漸高漲。成千上百的居民朝市政府行進,在預算獲得採納前拒絕返家。

到最後,人民贏了。在胡力歐當選後的十年裡,托雷斯成功達成了幾十年程度的進展。一個加州大學(University of California)的研究證實,貪污和侍從主義減少了,而人們更空前地參與政治。新住宅和新學校蓋了起來,新馬路鋪了起來,而陳舊的街區則已打理乾淨。[4]

時至今日,托雷斯有著全世界最大的其中一筆參與式預算。約一萬五千人提供資金,每年年初在全市五百六十個地方舉行集會。集會歡迎每個人來提案並選舉代表。托雷斯的人民一起決定要把他們數百萬的稅收分派到哪裡。

「以前,政府官員整天待在他們的冷氣辦公室裡,然後就在那邊做決定,」一位居民說。「他們連我們社區都沒拜訪過。所以你覺得,誰可以針對我們的需求做出比較好的決定,是一個待在自己辦公室、從來沒來過我們社區的官員,還是某個社區出身的人?」[5]

二十一世紀最大的一場運動:參與式預算

現在,你心裡可能會想:挺有意思的,但出了一件好事也不會讓整個民主政體都好轉。所以,某個沒人知道的地方冒險做了件沒人做過的事,為什麼「那」能稱作革命?

問題是,托雷斯發生的事只是眾多例子裡的一個。整個大局面幾年前就已經動了起來;當時巴西有個都會區採取了前所未有的步驟,把四分之一的預算託付給公眾。該城叫做阿列格雷港(Porto Alegre),時間是一九八九年。十年後,巴西已經有一百多個城市複製了這個點子,接著又從巴西傳播到全世界。到二○一六年時,從紐約到塞維利亞(Seville)、從漢堡到墨西哥城,全球已經有超過一千五百個城市制定了各種類型的參與式預算。[6]

我們這裡談的其實是二十一世紀最大的一場運動──但你很有可能根本沒聽過。就新聞而言,它就是不夠刺激有趣。公民政治家沒有實境秀明星般的外表,也沒有錢支付政治化妝師以及廣告宣傳。他們不設計精闢的俏皮話在所謂的辯論會裡拋出來,而他們對每日民調也絲毫不感興趣。

公民政治家做的,是從事冷靜的審議式對話。這聽起來頗為枯燥,但效果神奇。或許就是要靠它,才有可能對付前述七種侵擾我們疲憊老邁民主政體的瘟疫。

1. 從犬儒主義到投身事務

大部分國家的人民和當權者都有極深的分歧。當大部分抉擇都是由華盛頓、北京和布魯塞爾的官大人所定奪時,一般人如果覺得沒人聽他們的意見、沒人代表他們的看法,那又有什麼奇怪的?

在托雷斯和阿列格雷港,幾乎每個人都直接認識某個政治人物。因為有大約百分之二十的人口參與該市的預算編列,也就比較少人抱怨政治人物做錯了什麼。[7]對現況不滿意嗎?幫忙修一下。「不是高官來這裡跟我們說該做什麼,是我們自己來說,」阿列格雷港的一位參與者如此描述。「我只是個小老百姓,但我從一開始就參加了。﹝……﹞﹝編列預算﹞讓人們能發聲,就算是最窮困的人也能。」[8]

同時,對阿列格雷港市議會的信任增加了。而一名耶魯大學的政治科學家發現,在這些信任中獲益最多的是市長,因為能賦予市民權力的市長最有可能獲選連任。[9]

2. 從兩極化到信任

當阿列格雷港開始參與式預算編列實驗時,這個城市可不盡然是信任的堡壘。事實上,世界少有幾個國家比巴西人還要彼此不信任。[10]大部分專家因此把本城市成功開啟民主之春的機會評定為非常少至沒有。在這種條件下,人們首先得聯合起來,組織社團,對付歧視以及其他大小事。先要有那些行動才能為民主準備好生根的土壤。[11]

然而阿列格雷港把這個公式顛倒過來。得要在官方開始實施參與式預算「之後」,信任才開始增加。接著社區團體倍數成長,從一九八六年的一百八十個來到二○○○年的六百個。很快地,投身事務的公民便稱呼彼此為companheiro──同胞兼兄弟。

阿列格雷港民眾的行為舉止,就像阿哥拉創辦人謝夫.杜魯曼養的那批曾經被關在籠子的雞。剛從籠裡放出來時,牠們彷彿牢牢釘在地上一樣立著不動。但牠們很快就適應了新環境。「最重要的事情是,」有個人說,「有愈來愈多人加入。我們歡迎那些第一次來的人。你有不拋棄﹝他們﹞的責任。那是最重要的事。」[12]

3. 從排除到包容

政治辯論可以複雜到一般人難以跟上。而在文憑民主體制中,那些沒錢或者教育程度低的人往往被擠到邊緣去。許多民主政體的公民,頂多就是獲准選擇他們自己的貴族階級。

但在幾百場參與式預算編列實驗中,能夠大量出席參與的,正是那些傳統上被剝奪公民權的團體。這類實驗會議自從二○一一年在紐約開辦之後,主要吸引的便是拉丁美洲裔和非裔美國人。[13]而在阿列格雷港,有百分之三十的參與者來自最貧窮的百分之二十人口。[14]

「我第一次參與的時候並沒有把握,」一位阿列格雷港的參與者承認,「因為裡頭有那些拿大學學位的,但我們都沒有﹝學位﹞。﹝……﹞但我們慢慢就開始學習了。」[15]新的民主體制有別於老式的政治體制,不會保留位子給有錢白種男人。相反地,社會中的少數族群和比較貧窮、教育程度較低的人,遠比其他人更能大批參與其中。

4. 從自我滿足到公民身分

大致上來說,選民往往對政客不抱指望,反之亦然。但像在托雷斯和阿列格雷港實行的民主,卻是公民身分的訓練場。給人們一個機會講講事情該怎麼辦,他們在政治方面的表現就會出現些微的不同。變得更有同情心,甚至變得更加聰明。

有一位替美國加州瓦列霍(Vallejo)參與式預算撰寫報導的記者,對人們如此投入感到驚訝不已:「這裡有一整群年紀、族裔都不一樣的人,本來大可在家看他們當地的棒球隊打世界大賽,卻都跑來討論規範和選舉程序。而且不只如此,他們對此充滿熱情。」[16]

研究者一而再、再而三地提到,只要每個人都被認真看待,那麼──不管有沒有受過正式教育──幾乎每個人都有什麼值得貢獻之處。

5. 從腐敗到透明

在參與式預算編列來到阿列格雷港之前,想要講幾句話給政客聽的人,早就有心理準備會在他們辦公室外面等上好幾個鐘頭了。另外,有幾張鈔票從桌底下遞過去的話更有幫助。

根據一位花了許多年研究阿列格雷港的巴西社會學家所言,參與式過程破壞了舊有的行賄文化。人們更了解城市財務狀況,讓政客更難收受賄賂,更難安排位子給有關係的人。[17]

「我們把它﹝參與式預算﹞當成一個組織工具,」一位芝加哥居民說。「它會幫助我們的成員更加了解城市預算,接著我們就能在其他依然由市政委員控制的事務上加以敦促。」[18]換句話說:參與式預算編列縮小了政治和人民之間的隔閡。

6. 從利己到團結

近年來不知道有多少書都在寫社會分裂?我們想要更好的醫療服務、更好的教育和更輕微的貧窮,但我們也得有意願投入其中。

儘管聽起來實在難以相信,但研究發現,參與式預算編列其實讓人們更有意願繳稅。在阿列格雷港,公民甚至要求徵收「更高」的稅──這可是政治學家一直都認為想都不用想的事情。[19]

「過去我不曾了解市政稅(council tax)要拿去支付那麼多東西,」英國東萊斯特(Leicester East)的一位參與者津津樂道。「得知它支付哪些服務,是很棒的一件事。」[20]這就把稅重新定義成一種你身為社會成員所付出的貢獻。許多加入參與式預算編列的人說,這個經驗讓他們第一次覺得自己像是真的公民。就如一位阿列格雷港人所言,過了一年後,你就學會不再把眼光局限在自己的社區:「你得從整體來看這城市。」[21]

註釋
[1] 委內瑞拉的「市」(municipality)有點像美國某些州的郡。但在委內瑞拉,這裡會有地方政府運作並選出市長。
[2] Gabriel Hetland, ‘Emergent Socialist Hegemony in Bolivarian Venezuela: The Role of the Party’, in Susan J. Spronk and Jeffery R. Webber, Crisis and Contradiction: Marxist Perspectives on Latin America in the Global Political Economy (Leiden, 2015), p. 131.
[3] Gabriel Hetland, ‘How to Change the World: Institutions and Movements Both Matter’, Berkeley Journal of Sociology (3 November 2014).
[4] 想要看切實可信的描述,可見 Gabriel Hetland, ‘Grassroots Democracy in Venezuela’, The Nation (30 January 2012).
[5] 引言出處同上。
[6] Dmytro Khutkyy, ‘Participatory budgeting: An empowering democratic institution’, Eurozine (31 October 2017).
[7] Brazil: Toward a More Inclusive and Effective Participatory Budget in Porto Alegre (World Bank, 2008), p. 2.
[8] 引言出自 Martin Calisto Friant, ‘Sustainability From Below: Participatory Budgeting in Porto Alegre’, First Ecuadorian Congress of Urban Studies (November 2017), p. 13.
[9] Paolo Spada, ‘The Economic and Political Effects of Participatory Budgeting’, Congress of the Latin American Studies Association (2009).
[10] Esteban Ortiz-Ospina and Max Roser, ‘Trust’, OurWorldInData.org (2018).
[11] 對此論點的批評,可見 Omar Encarnación, The Myth of Civil Society. Social Capital and Democratic Consolidation in Spain and Brazil (Basingstoke, 2003).
[12] 引言出自 ‘Porto Alegre’s Budget Of, By, and For the People’, Yes! Magazine (31 December 2002).
[13] Ginia Bellafante, ‘Participatory Budgeting Opens Up Voting to the Disenfranchised and Denied’, New York Times (17 April 2015).
[14] Mona Serageldin et al., ‘Assessment of Participatory Budgeting in Brazil’, Harvard University Center for Urban Development Studies (2005), p. 4.
[15] Gianpaolo Baiocchi, ‘Participation, Activism, and Politics: The Porto Alegre Experiment in Deliberative Democratic Theory’, in Archon Fung and Erik Olin Wright (eds), Deepening Democracy. Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance (New York, 2001), p. 64.
[16] Alana Semuels, ‘The City That Gave Its Residents $3 Million’, The Atlantic (6 November 2014).
[17] Baiocchi, ‘Participation, Activism, and Politics: The Porto Alegre Experiment in Deliberative Democratic Theory’.
[18] Gianpaolo Baiocchi and Ernesto Ganuza, ‘Participatory Budgeting as if Emancipation Mattered’, Politics & Society, Vol. 42, Issue 1 (2014), p. 45.
[19] George Monbiot, Out of the Wreckage. A New Politics for an Age of Crisis (London, 2017), p. 130.
[20] Anne Pordes Bowers and Laura Bunt, ‘Your Local Budget. Unlocking the Potential of Participatory Budgeting’, Nesta (2010).
[21] Gianpaolo Baiocchi, ‘Participation, Activism, and Politics: The Porto Alegre Experiment and Deliberative Democratic Theory’, Politics & Society, Vol. 29, Issue 1 (2001), p. 58.

※ 本文摘自《人慈》,原篇名為〈民主政體是長這樣〉,立即前往試讀►►►

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