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文/吳忻穎

我們在前文多次提到的專案績效,究竟是什麼呢?
雲林地檢署施家榮檢察官曾就此投書批判:

執政者需要一些速食性的政績來鞏固選情,因此難以期待執政者做什麼百年規畫,反而是警方短期專案弄出來的績效,乍看之下屬於客觀數據,又能滿足民眾對於犯罪的厭惡,因此警方的績效會是執政者拚選舉的利器。「上」既有所好,「下」自然只能乖乖遵從了。

專案績效是在警政署或各警察單位自行制定的專案期間的特別績效評比,最常在新聞上出現的專案例如「斬手」(查緝詐欺集團車手)、「打鐵」(查槍)、「掃黑」(查組織犯罪)、「青春」(暑假期間針對少年事件與性犯罪)、「安居」(緝毒)等等,琳琅滿目,令人眼花撩亂。這些有別於一般常態性的績效評比,是在特定期間來個全國或各地警察機關內部的評比。白話來講,就是全國各警察單位的「比賽」,伴隨而來的間接效果是各單位表現良好者有功獎、分數比較差的人可能會有一些不准休假、到門口站崗、被長官「盯」等慘痛下場,而這些「實質上的處罰」,不一定合乎公務人員法規的規定,但問題就在於,實務上就是像上述這樣運作的,而且警方做得理所當然,少有人敢反抗、質疑合法性。

這些「速食性的政績」,正是透過警政機關每年四季不同的「專案」大拜拜來達成。就連監獄裡的受刑人都知道,警察會在什麼時候抓賭博、什麼時候抓毒品、什麼時候掃黃、什麼時候查槍、什麼時候掃黑、什麼時候抓車手,彷彿臺灣的犯罪和農產品一樣有季節性。

我過去就曾在承辦槍砲案件時,發現槍手背後似乎有組織勢力,於是找來承辦分局主管警官等人討論跨轄追查組織勢力的可能性,但我「挑錯時間」了,當時並非警方掃黑專案期間,分局對追查組織犯罪興趣缺缺;這樣也就罷了,某位警官還告訴我「挑錯對象」了:「檢座,不要追了,那個對象吼,妳和我都惹不起。」讓我氣得七竅生煙。

非專案績效期間發生的「正常犯罪」怎麼辦?要嘛得慢慢等,要嘛就是被草草結案,很容易辦得鬆散,監視器畫面可以被「覆蓋」、警詢錄音錄影檔案可以「滅失」、證人可以「失蹤」、現場跡證可以「忘記採證」,而且最後成功起訴的比例極低。

以二○一七年的「青春專案」為例,新北警看似獲得很好的績效,移送給新北地檢署的案件多達一千多件,成為維護治安的「正義使者」,但有多少國人知道這一千多件案件是什麼樣的案件?又有多少人知道後續發展如何?事實上,這些案件有九成以上獲不起訴處分,而不起訴處分的理由除了「行為不構成犯罪」外,就是「證據不足」。

茫茫的績效海,帶來的是馬不停蹄的解送,地檢署血汗工廠每日都在開工。除了「青春專案」,還有毒品、肅竊、掃黑、查緝槍枝、詐騙集團績效評比。什麼都比,樣樣都比,連各單位的獎牌數量都要比,至於如何指導基層員警進行合乎程序正義的案件調查方式、一個犯罪需要什麼樣的典型證據,好像都不重要,反正案件全部丟給檢察官,分數拿到了再說。

在這樣的情況下,地檢署檢察官雖然在《刑事訴訟法》上叫做「偵查主體」,但如今的實務狀況,其實已經宛若被警政高層指揮,一年四季都在應付警政機關的績效。更令人困擾的是,檢察高層還會和警政高層裡應外合一起作秀,一起催逼專案績效,使得各種專案無限輪迴,才剛應付完「安居緝毒專案」、針對詐騙集團車手的「斬手專案」,接著馬上就要投入針對青少年的「青春專案」,然後再來一次「斬手」、「安居」專案,接著可能又要「掃黑」或「打鐵」,年年如此,樂此不疲。這種要求績效不顧真相的態度,與精緻偵查的目標完全脫離,也讓許多基層員警陷於「要績效還是正義」的道德危機。

我們不能否認,為了督促公部門的效能,必須建立公平的評核機制,鼓勵認真的人得到好的回報、督促懶惰的人至少要達到平均水準。警政機關當然也不例外,需要建構一個公平的考評制度,實質考評承辦員警的蒐證能力、勤奮程度、支援與機動能力以及案件移送品質,讓審慎、有效、積極辦案的員警得到好的成績,得到應有的回報,鼓勵大家一起努力辦案。績效制度的出發點立意良善,但發展到現在卻變得僵化、昧於現實、考評不合理,而員警按照各專案大拜拜排程照表操課,往往只能以消極的敷衍心態對待不在掃蕩表裡的犯罪,也無力精緻調查。

司法與警察圈內多數人其實都知道「衝」出來的「愛與鐵血」,除了造成執法人員本身人身安全的危險與違法風險外,其實對社會治安未必有什麼幫助。短視近利的專案績效、公關單位大張旗鼓的新聞稿,講求的是數字而不是把案件精緻辦好,導致始終對真正的問題源頭束手無策。

到底是在做專案還是集點換贈品?

警察因績效而苦,也因績效而亂,迫於移送壓力導致案件的證據不全或有問題而依法被排除不得在審判中使用,如前文提到的搜索程序不合法之事數不勝數。

曾有在某地方警察局保安大隊服務的員警告訴我:「大家都知道證據排除,問題是,違法的誘因遠遠大於證據排除的法律規定啊!」「而且警方只要移送到檢方,就有核分和績效,誰在乎證據會不會被排除、被告有罪無罪啊?」

每個案件都有「案件分數」和「人犯分數」,警方高層每月、每季看著報表,不講究辦案品質,只用數字來評估基層員警的努力程度。上有政策,下有對策,久而久之,警察在必須要達到目標的要求壓迫下,也想出了不少「騙分數」的花招。

舉例來說,一級毒品的分數是九十分(案件分數七十分+人犯分數二十分=九十分),所以當警察抓到一輛藏有毒品、針筒的車,而車內有駕駛、乘客各一人,這時候分數會怎麼算呢?是算案件分數七十分加上真正持有人二十分,總共九十分嗎?因為查到共同持有,最多應該也就再加個二十分吧?

錯了!依照保安大隊員警的說法,他們會盡可能想辦法「拆案」,把上述的案件弄成兩件、兩人,也就是讓被抓獲的駕駛、乘客各自認罪,「一個認針筒,一個認毒品」,如此一來,分數就暴增成一百八十分了。至於移送到地檢署後,當事人各自否認、案件開花08或證據不足怎麼辦?對警方而言,有移送就有分。後續案件成敗與否、能否起訴或判決有罪、追求正義,都跟升官和功獎無關,想來要有人在乎都難。

不只毒品案件而已,槍枝、汽機車竊盜等等的案件也都有「配分」。為什麼大家都這麼想要分數呢?因為那和年終考績有關。每年年底,警方都會做一個大排名,看按比例換算第幾名以前考績可以打甲等。此外,每季倒數排名的基層員警,要負責去大門「站崗」,還可能會影響到休假權利。誰想考績打乙等、被處罰當門神、休假變少呢?沒人想被減薪、減福利,或被同仁訕笑,只好卯起來用各種方式達標,甚至不惜違法失職、違背專業倫理。

「以上,就是保大每天都在上演違法搜索的根源。」曾有員警苦笑地這麼說過。他的這句話裡,埋藏了多少深深的無奈。

讓我們以毒品查緝專案期間檢察官觀察到的實況,來看這一切究竟有多讓人無力吧。當上層務求「肅清」轄內所有毒品人口,大規模的盤查與臨檢勤務時代來臨時,內勤值班的檢察官便可以很明顯地察覺,自己一整天下來經手的幾乎全部都是毒品案件,酒駕、竊盜、傷害等平時常見的案件竟只剩下小貓兩三隻,這正是因為所有警察都將矛頭指向查緝毒品,無力查緝其他的犯罪類型。警力有限,這是鐵錚錚的現實,當警方的力量被要求來達成某些特定目標時,當然難以兼顧其他。

推動緝毒專案本來的理想很高遠,希望透過社區施用毒品人口來往上找出毒品來源,追本溯源的找到真正的中盤與大盤販毒人口。但在已經扭曲的各項績效評比、開會檢討、加上查獲一件毒品就有嘉獎三支的誘因下,真實運作的結果早已與理想背道而馳。

就讓我們來看,專案期間內勤檢察官一天之中看到最多的是什麼——殘渣袋!滿滿毒品的殘渣袋!進一步探問毒品上游在哪裡?各單位的警詢筆錄就像是說好了一樣,宛若完美的複製貼上劇情:被告都是和真實姓名、年籍不詳、綽號「阿×」、「小○」的人以兩千到三千元的代價購買毒品一小包。如何和這些「阿×」、「小○」購買毒品呢?警方送來的答案充滿了超越經驗的創意:「走在路上剛好遇到不認識的『阿×』賣給我的」、「在跳蚤市場買的」、「毒品都是和『小○』買的,但是不知道他是誰,也不知道如何聯絡」。

此外,有許多被告走在路上會隨身攜帶數個吸食器。不知道一個人帶那麼多吸食器要做什麼?又不能拿來射飛鏢、裝飲料,大概帶供警察刮取粉末送鑑定用吧。不只如此,這些被告身上的那包殘渣袋都是這幾天施用剩下的,施用地點竟然還是在公園、馬路邊等公共場所,有可能嗎?當檢察官問他們:「你這樣一直施用毒品,我該拿你怎麼辦好呢?」被告常常會驚覺大事不妙,改口說其實是自己跑去警察局「自首」交出殘渣袋的。

以上的狀況,內行人一看就能會心一笑,因為這是再正常也不過的情況。本來我們期待的是透過這些人口找到販毒的上游;然而,真實的情況是檢察官無從在卷宗裡找到上游的蛛絲馬跡,警察也沒有在第一時間保全其他客觀證據。畢竟重點是拿到績效分數,透過盤查抓毒品被告衝績效的速度,遠比用盡心力追上游還要輕鬆方便。

這類以殘渣袋衝績效的運作有幾套固定模式。警察會密集盤查所謂「形跡可疑」的民眾,查對身分發現是毒品人口後,運用一些讓對方心虛或害怕的心理技巧使對方「同意搜索」,接著在口袋裡、身上、車上搜到殘渣袋。另一種比較有爭議的,則是事先和轄內某些毒品人口講好,請他們輪流來「自首」,幫助警察衝績效。反正施用或持有毒品刑度不重,前幾次的刑度又可以易科罰金,對於被告來說,自我犧牲幾次,就能換取「長治久安」的毒品人生,怎麼看怎麼划算。

除了上述兩種,還有更有「效率」但踩在違法紅線上的衝績效方式。有些警察事先會養線民,而這些線民本身就是施用毒品人口甚至是小型毒販,他們與警察合作,好處是某種程度上可以規避查緝。他們會以各種檯面上、檯面下的方式向警察「報線」,如果只是單純報線的情資蒐報還無可厚非,但這些線民往往會出賣,甚至是陷害朋友,遊走在違法邊緣;例如故意將毒品殘渣袋丟在朋友家裡「栽毒」,再通報警察去進行「同意搜索」。

查獲殘渣袋可以拿到績效,查到「人頭」也可以拿到績效,於是,想盡一切辦法讓被告「同意搜索」住宅,在垃圾桶裡找到殘渣袋,就可以把在現場所有的主人、客人全部逮捕,一口氣解送一堆被告到地檢署。警察拿到了績效後,拍拍屁股走人,接下來內勤檢察官就得一個人連續訊問數個被告,問完後發現情況不對勁,只好把所有被告送回家,然後認命地寫不起訴處分書。這樣一連串的運作下來,除了殘渣袋以外,檢察官只看到一群社會底層的施用毒品人口或是被栽贓的無辜之人,也不知道有沒有共犯,更看不到毒品上游在哪裡。

事實上,基層警察在衝績效之下,人人都想著盤查抓持有毒品就好,有誰會想要進一步分析上游呢?原本主要目的是要查緝毒品上游的專案,就這樣偏離主要目標,被達成績效的甜頭拉得倒果為因。

再以前文提到的保安大隊為例,該大隊內有數個小隊,每個小隊除了小隊長外,每位隊員都有分數壓力,因此每個小隊都會在巡邏時拚命「盤查」,不思考法律依據、懷疑依據,理所當然的要求當事人「被」同意搜索。這在知法理性的公務人員眼中,是一點也不理所當然的,但迫於壓力,卻也行之已久。

曾有保安大隊的基層員警,就此向我吐露內心的糾結,說自己:「沾染了幾年的醬缸陋習與違法搜索的『習慣』,直到我因為一件徹頭徹尾不合法的案件,發覺同事間竟覺得這理所當然,進而感到驚恐……。」然而可以想見的是,即便他覺醒了,發現自己的做法錯得離譜,想要改變了,但那又如何呢?他身邊的人會跟著覺醒嗎?環境會因此變好嗎?整個體系,會因此改變嗎?很無奈地,這位基層員警很有可能只能摸摸鼻子,繼續在鋼索上如臨深淵、如履薄冰。

更有不少員警就此表示心聲:「原本守規矩的人,看到違法搜索的人反而記嘉獎、獲頒獎、考績甲等,就算最後因為證據排除而不起訴或無罪,那些違法的員警也不會怎樣,而且搞不好還升官。而守規矩的結果是被檢討、被責備、考績乙等,被問:『你到底在堅持什麼』,都不知道怎麼回答了。」

事實上,各分局外勤單位都有不少「績效戰神」,他們每年嘉獎好幾百支、擁有源源不絕的「線報」,走到哪都可以「線上立破」。儘管執法程序爭議頻仍、「製造」讓偵查隊、地檢署檢察官頭疼的案件,然而警方高層在乎的並非程序正義,而是下屬能否幫助他們製造大量績效,好上新聞爭取曝光,如此一來官場才能一路春風得意。至於下屬是否以遊走法律邊緣、甚至以觸法的方式辦案,他們似乎不怎麼上心。反正這些警官並沒有符合刑法共同正犯、教唆或幫助犯定義的行為,或者有自信檢調機關無法查到他們「在刑法上」共犯或教唆、幫助的證據。

上有所好,下必甚焉。在這樣「績效至上」的文化下,當然會有中高階警官假裝忘記自己負有維護法治國使命的任務,不但不指出這些「績效戰神」下屬的過錯,反而重用他們,回過頭去責罵、苛求兢兢業業、踏實辦案、不炒短線拚績效的員警,甚至在排班與休假上予以刁難。

上層喜好如此,自然有不少基層員警投其所好,在功獎的利誘之下,加上績效表現不好恐被懲處的心理壓力,內心的惡魔戰勝理智,前仆後繼的走上這條盲目追逐分數的危險鋼索,例如以各種與毒品人口「利益交換」的方式辦案,或是手上並無法官令狀但總是特別大聲,以近乎脅迫的方式逼迫人民「同意」搜索,甚至還在沒有拘票的情況下包圍民眾家門口,用各種話術要民眾出來面對,接著一行人浩浩蕩蕩,穿制服或刑警背心員警「陪」著當事人在媒體前宛如走紅毯般地進入警局,讓媒體拍攝,說這叫「強勢執法」,大開「破案記者會」。緊接著,各警局、「××警好讚」等粉絲團開始公器私用,大肆宣傳自己人有多勇猛,如此一條龍式的自產自銷,著實令人大開眼界。

某些長期駐紮在警局的「親警派」記者更是變本加厲地加重了警察追逐績效的風氣,他們對報導素材需求孔急,警政高層則需要搶曝光好升官,於是這些「戰神警察」便在雙方各自的利益算計下被一手推上舞臺,成為警局內的大紅牌,走路呼風喚雨。

媒體得了新聞,警察高層得了政績,戰神得了功績,誰也不吃虧。

每每有員警因辦案違法遭檢察官與廉調單位查辦,便有不少「為基層抱屈」的聲音說:「他們也是被績效所逼,很無奈的。」但到底是績效制度扭曲,還是個人貪心導致悲劇呢?我認為兩個因素皆有,且相輔相成。畢竟,不是所有員警都會採取犯罪的手法執法,但如果沒有愈形扭曲的績效制度作為催化劑、不講品質只講作秀的功獎制度作為引誘兔子的胡蘿蔔,在理性選擇下,或許這些令人匪夷所思的違法執法亂象,也不至於如此層出不窮。

除了制度扭曲、某些員警萌生貪念等問題,警方督察體系的內控失靈也是隱憂。如果警方內部崇尚「愛與鐵血」,把長官眼中的紅人「戰警」捧得高高,督察系統大多也會選擇避重就輕,甚至視而不見他們一開始情節較輕微的程序違法。接下來,誠如臺語俗諺所說:「細漢偷挽匏,大漢偷牽牛。」縱容基層員警的程序錯誤,使其養成惡習,正是推他們最後變本加厲,甚至走上犯罪不歸路的主要因素。

偵查檢察官的主要任務是「刑事案件」的調查與追訴。在執法人員違法、不當的狀況,如果是單純未照程序執法,影響的是個案結果,但對執法員警而言,通常得到的苦果是內部懲處,此部分只能交由警方內部督察查察,除非違反程序規定同時又觸犯刑事法(例如公務登載不實、偽造文書、妨害自由、貪污等),才會進入刑事程序,由檢調機關進行偵查與追訴。然而,面對員警的單純程序違法,不少督察單位往往選擇輕輕放下,或者不了了之。在違法也不痛不癢、沒績效才是痛苦的現實環境下,員警會選擇哪條路呢?

強迫員警拋棄執法人員的專業、做違心之舉,浪費國家警政與偵查資源的查緝政策,大搞違法搜索與拘捕,使得好不容易取得的證據被排除,最後案件只換來不起訴處分或無罪判決,而龐大的專案績效壓力下,員警喪失執法人員的道德與責任感,甚至因為違法情節嚴重到構成犯罪而鋃鐺入獄。這會是我們樂見的情況嗎?

難道,大家期待警察體系追求的正義面貌,就是如此?

※ 本文摘自《扭曲的正義:檢察官面對的殘酷真相,走向崩潰的檢警與媒體【電子書加值版】》立即前往試讀►►►

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