為了防疫，就能把所有人擋在境外嗎？

文／法律白話文運動

一句評論
每當遇上傳染病肆虐，各國多半傾向緊縮邊界，這種做法雖然符合「自我保衛」的直覺，但其實影響本國人民、正在移動的人或預期要遷移者的基本人權。

二○二○年二月，新冠肺炎疫情甫爆發之際，為避免疫情擴散，台灣政府依《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7條規定，對中國實施封關。大陸委員會原訂該年三月開放中籍配偶子女來台的政策，即引發社會反彈，也讓政策急轉彎，重新修正入境措施──即媒體稱之為「小明事件」。

所謂的小明，原是台灣人對男孩的普遍稱呼。在疫情風波中，小明卻成了特定人群的代名詞：領取中國戶籍，但目前正申請台灣國籍的一群人。之所以用「小明」去稱呼他們，是因為陸委會主委陳明通在同年二月召開記者會，用這樣的文字來描述政策。

根據「COVID-19疫情期間小明小紅入境管制措施案」之調查，監察院指出：我國約有兩千五百三十九位，十八歲以下且長期在台生活、就學尚未歸化之中國籍兒少；部分「小明」和「小紅」（中國籍新婚配偶）因前往中國探親、受疫情影響，進而遲遲無法回台長達半年以上。

這樣讓家人分離的情況，自然有侵犯人民受教權與家庭團聚權的疑慮。

可是防疫需求在前，未來有類似事件，我們又該怎麼用法律看待？

兒權普世，但公約義務並非毫無界限

二○二○年二月十四日，就開放中配子女入境轉彎事件，前總統馬英九在臉書發聲，稱蔡政府的防疫措施已與《兒童權利公約》（Convention on the Rights of the Child，簡稱ＣＲＣ）的精神背道而馳，因此向時任總統蔡英文喊話：「讓他們回家與家人團聚吧，不要讓民粹碾壓人權，歧視凌駕人道。」

政府不讓部分中配子女來台，是否違反ＣＲＣ等相關規定？在討論這個問題前，須先確定中華民國跟這些孩子之間的法律關係為何？先說結論，若中國籍兒童尚未進入我國管轄權範圍內，對於中華民國政府來說，可能並不會發生保障兒童權利的法律義務。

這是因為，人權公約（包括ＣＲＣ在內）都是以管轄權（即屬地的「領域管轄」及屬人的「國籍管轄」），作為權利保障的界限，因此在討論中華民國對這些孩子是否負有人權義務時，可以從兩個角度來看。

其一，雖然參照ＣＲＣ第2條規定：「締約國應……確保其管轄範圍內之每一兒童均（不受歧視地）享有所有權利。」但對那些尚未入境、不在中華民國管轄範圍內的外國籍兒童，事實上可能就不在我國保障相關權利的範圍之內。

這也是為何各國在締約時，總或多或少考慮公約的適用範圍，有意識地保留「入境」的權力，因為邊界即主權的最高展現，也是管轄範圍的起點。

其二，台灣對「外國籍兒童」（包括中國）沒有管轄權；若尚未入境，因台灣沒有管轄權，則屬於兒童權保障的例外（exception）；再者，台灣對「本國籍兒童」有屬人管轄權，則應積極保障其權利，但在合乎公約精神的前提下，可能仍然得以公共衛生等正當事由，暫時「合理化」（justification）無法履行義務的情況。

換句話說，若外國籍兒童（包括中國籍）尚未進入我國管轄權範圍內（依領土或國籍二標準），對於中華民國政府來說，就可能不會發生保障兒童權利的法律義務。

人權公約沒讓台灣負起不可能的任務

前面談到，權利保障與入境與否息息相關，但ＣＲＣ也作了特別規定：縱然兒童在境外，締約國應確保兒童不與父母分離，且有機會請求進入父母所在的國家，而有進一步討論「家庭團聚權」的空間。不過，也得同時看看，各國是否有能確實完成的本事。因此ＣＲＣ第4條規定：「締約國應採取所有適當的立法、行政及其他措施，實現本公約所承認的各項權利。針對經濟、社會及文化權利等方面，締約國應運用其本國最大可用的資源，並視需要，在國際合作架構下採取相關措施。」

衛福部社會及家庭署編的《兒童權利公約逐條要義》也指出：「在國家資源有限，無法完全滿足所有權利的狀況下，締約國應視情況決定須優先處理的問題，並適當分配資源，且締約國的預算及資源的分配比例應定期分析和審查。」因此，縱然防疫資源有限，並無法同時分配給所有「與台灣有潛在法律聯繫」的兒童，但政府不能永遠一成不變；在情況允許的前提下，就要趕快處理相關問題。

然而，穩定公益的代價，是別人犧牲「家庭團聚」所換來的，兩者衝突時不能偏廢。因此，ＣＲＣ第10條即表示：為了團聚，兒童或其父母請求進入或離開締約國時，締約國應以積極、人道與迅速之方式處理。第3條也提到：關於兒童的所有事務，無論是由公、私社會福利機構、法院、行政機關或立法機關，都該以兒童最佳利益為優先考量。

這些規定，都提醒我們，應把兒童最佳利益放到第一順位的考量。同理，ＣＲＣ第9條雖要求締約國處理兒童或其父母進入締約國，但並未要求國家一定要同意該請求，而把最後決定空間留給締約國（但締約國還是該積極迅速處理）。而第10條規定更指出：限制入境的規定應有法律依據，該法須依民主原則作成，且必須是出於「保護國家安全、公共秩序、衛生或道德、或他人之權利及自由所必需」等考量。

總之，若衡量前述同公約第10條所規定那些指標，暫時拒絕相關人等入境，也要嚴格確認是否是最後不得已的手段，且犧牲的私益要跟所保護的公益之間取得平衡；在各種妥協之餘，仍須嚴肅考慮到：把那些兒童留在疫情更嚴重的中國，是否不一定符合他們的最佳利益，甚至有機會侵害他們的健康權，而有侵害兒童人權之虞？

結論：中國、台灣都應盡全力保障兒權

前面談到因疫情而滯留在中國的兒童，其中尚包含血友病童。例如二○二○年初，眼見第二架從中國返台的包機協議未果，患有血友病男童的母親，當時屢屢在網路發文表示，即將面臨無藥可用的困境，喊話政府救救孩子，讓武漢包機盡早出發。對此，中央流行疫情指揮中心指揮官陳時中回應，已在該年二月二十日開了四劑給他的家人，預計藥可以用到三月二十八日（該名滯留湖北的血友病少年後來於二月二十四日返抵國門）。

但比較少人注意到的是「難得」接受國際人權公約的中華人民共和國，其實早在一九九○年就簽署、一九九二年批准了ＣＲＣ。若出於領域管轄來判斷，中國比誰都更有直接的「法律義務」，保障該名受困中國的血友病童的生命權和健康權。

對比之下，當「小明們」受困中國時，中國一來並未提供必要之醫療與藥物，返台班機之安排亦受到國務院台灣事務辦公室處處刁難。無論如何，ＣＲＣ其實早已提出折衷不同角度的思考方式，面對「防疫公益與兒童團聚」，這樣手心手背都是肉的衝突，公約條文的解讀也許該更全面。

而針對ＣＲＣ在台灣政府內部的實施狀況，監察院曾舉辦各區域的兒少及焦點座談，蒐集疫情對兒少權益影響的狀況，並依聯合國《COVID-19疫情期間人權指引》，檢視政府相關防疫措施是否有歧視及侵害兒少權利，最後並提出「國家人權委員會ＣＲＣ第二次國家報告之獨立評估意見」。

在該獨立評估意見中，國家人權委員會批評疫情初期時，政府未能使人民清楚了解入境政策的依據，並針對不同國家有差別之境管標準的理由，相關決策過程也從未主動蒐集兒少意見，這樣確實有「不合理的差別待遇」的嫌疑──更令人失望的是，政府在其ＣＲＣ國家報告中，卻隻字未提「與家庭團聚的權利」，這也是一種落入全有全無、只看公約半套的遺憾──這一切，都是來自我們面對疫情，不自覺緊縮邊境的恐懼；透過這次教訓，期盼我們能有更多理性去化解。

※ 本文摘自 《疫情世代》，原篇名為〈為了防疫，就能把所有人擋在境外嗎？──回顧挑戰《兒童權利公約》極限的「小明們」〉，立即前往試讀►►►