民主是什麼？選票、競逐與自治的終極辯論

文／班．安塞爾；譯／劉鈞倫、李明心、盧思綸

乍看之下，民主是你我都能認同的目標。連那些不住在民主國家中的人也同意這點。世界價值觀調查會定期詢問大眾：「對你而言，住在一個民主國家中有多重要？」並讓他們在回答中以一到十分進行評分。居住在如丹麥或德國等成熟民主制國家中的人，不出意料地，有四分之三給了民主制度十分的滿分。但居住在遠非民主制國家中的人，如中國、埃及、辛巴威、委內瑞拉，也有約三分之二給了民主制度九分。人們看待民主的方式可能不同；或許中國人民也認為他們一黨專制的國家是「人民民主」（people’s democracy）國家。並非所有的人都想要「西方式」的民主制度。但原則上，大多數人似乎都希望可以對自己國家的運作方式有發言權。

民主──名副其實的「民治」──是個強大且普世的概念。即使社會科學家們對民主制度的精確定義各有所異，民主制度的核心概念仍是自治（self-government）。我們所有的人都應參與那些會影響我們的政治決策。但民主制度卻不斷地產出並非所有的人都能同意的結果。人民的意見常常分歧。而這樣的分歧，正是民主陷阱的核心：所謂「人民意志」根本不存在。

就如我們在英國脫歐事件中所見，當人民的意見分歧時，混亂就是可能的結果。陰謀詭計、暗中操弄、扭曲事實，都是人們為求所望時會採取的手段。我們每個人因個人動機而圖取利己的結果，終將壓倒我們創造任何穩定的集體協議的可能性。每當某個對結果不滿的人所做出的新提議，總是可以阻撓我們看似已取得的共識。

即使我們避開混亂，最終做出集體決策，也不代表我們消解了意見上的分歧。民主制度往往淪為勝者與敗者間的口水仗，它拆散朋友鄰居，使我們兩極分化。為了讓民主運作──而不讓政治失敗──我們被迫在混亂與兩極化之間求取平衡。

即使是民主最強大的守護者也明白它的瑕疵，誠如邱吉爾（Winston Churchill）的名言，「民主是最糟糕的政府型態，但已勝過人們以往嘗試過的其他政府形態。」（democracy is the worst form of government except for all those other forms that have been tried from time to time）但「民主」究竟是什麼？明知其不完美，民主又為什麼令人嚮往呢？世世代代的政治學者對以上問題雄辯滔滔──可見民主是多麼具有爭議性，而學者們無止境爭辯的本事在此也展露無遺。而在這場論戰的核心深處，卻存在著幾項共識。其中最著名──對我們來說也最有用──的定義，來自1883年生於今日捷克共和國的奧地利人──熊彼得（Joseph Alois Schumpeter）。

熊彼得對自己信心滿滿。他曾明表野心，想成為世界上最偉大的經濟學家、奧地利最傑出的馬術師，以及維也納最優秀的情人。熊彼得稱，以上三項目標中，他達成了兩項，至於是哪兩項，他則保持曖昧。不過，對於我們應如何思考民主，他的見解卻相當明朗。對熊彼得而言，無論民主還有什麼其他重要面向，民主的核心就在於「藉由競逐人民的選票，以獲得裁決事務的權力」。

這簡單的句子具有三項深意。首先是「人民的選票」：大眾才是最終選擇治理者的仲裁。其二，「競逐」：若只存在一個選項，那麼大眾投票就毫無意義。其三，「獲得裁決事務的權力」：若勝出的候選人不能做實事，那投票一樣沒有意義。

請注意，此處並未提及民主制度能保證選出好的政治人物。但若這些政治人物太糟，至少「人民」有權把他們攆出去。這樣的制度聽起來並不聰明，也解釋了邱吉爾那句挖苦的名言。但試想，假使三項民主制度的基本準則中有任何一條遭違反，其後果會如何？

若我們取消「人民的選票」，則誰有權參與決策？或許是某些菁英──亞里斯多德稱此政體為「寡頭制」（oligarchy）。菁英所關注的事物通常較為侷限：富人普遍不喜被徵稅，也不喜歡自己古老的特權遭取消。更甚者，若「人民」無法作為整體來參與決策，那麼某些群體就會被排除或遭受壓迫：1918年以前的英國女性、1965年以前的非裔美國人都是例子。

在此，我們自然會想到「究竟誰是『人民』」這飽受質疑的問題。某些國家，像羅馬尼亞，允予其海外公民投票權；其他國家，如英國，一面允予某些移民（來自大英國協者）投票權，一面拒絕另一些移民（歐盟公民）投票權。直至最近，21歲以下的人民都被剝奪了投票權。即使如此，應該（幾乎）所有的人都會認同，普選權乃「民主」的關鍵要素。

取消「競逐」又如何？嗯，那我們就淪落到只能擁有那種99%的人正好都投票給薩達姆．海珊（Saddam Hussein）的大選。當我們一一看向世界上那些獲壓倒性多數得票率的領袖，多數人想的應該不是「哇！那個領袖好受歡迎，要是我們也有個90%的人都想要的領導者就好了」。我們有理由更傾向懷疑。即使民主國家的人民常抱怨他們沒有真正的選擇，眾多政黨都屬於同個壟斷利益集團，但比起像俄羅斯那種選舉前就可以得知結果的國家，這些民主國家人民的抱怨是誇張了。政治傾向左傾的美國人常抱怨，他們只能在右翼政黨和中間派政黨之間做選擇。但這兩黨為了贏得選戰，可是鬥得頭破血流。他們彼此競爭，並對相同的問題提出不同的解決方案。

最後，若取消「裁決事務的權力」，後果將如何？許多十九世紀的歐洲君主在允許選舉權與立法權的情況下，仍保有無上的權力。貴族與教會不時允予自己對民選政治人物的否決權。英國上議院中的貴族直到1911年都保留此權力，並以此阻擋向他們領地徵稅的法案。十九世紀晚期的威廉皇帝（Kaiser Wilhelm）有權無視選出的議會，並與他的首相俾斯麥（Otto von Bismarck）合作，阻擋具威脅性的社會主義運動透過選舉取得權力。時至今日，在如泰國、摩洛哥等表面裝飾著民主──有政黨、有立法權、有選舉──的國家，君主仍有權力懲罰批評者，無論那些批評如何謙和。

因此，究其核心，民主意味著人民的選票、潛在的領導者間的競爭，及有能力實際影響政策決定的選舉。讀者或許認為這樣的定義過分簡要，但每當我們聲明民主的基礎時──由自由、公平且具競爭性的選舉決定統治者──在民主政體之間仍存在著巨大差異。

我們特別會關心民主如何保護個人權利與自由，並藉此避免選出的多數派干犯少數派的權益。保障人們的言論自由、結社自由、良知自由；保護財產不被政府任意徵收；可以執行前述規則的法治系統；以及對議會長期以來的議事規則予以尊重──這些都是自由民主的基石。

自由民主制度就像是熊彼得所提倡的選舉民主制度的強化版。自由民主制度並非單純的「民治」──事實上，為了避免讓勝選黨派所有的願望都得償所願，這種制度往往對這代表「人民」的政黨有所限制。藉由設立或維持那些不一定由民主選舉產生的機構──法院、監察院、央行、宗教組織、報社與公會──以此為贏家套上枷鎖，防止他們剝削輸家。這些機構發展出規範或程序，以防勝選者關閉立法機構或延長任期。

這正是本書多數讀者所居住的自由民主國家的矛盾之處。為了避免落進民主陷阱，我們以機構及規範來馴服民主，使勝選者無法為所欲為。「民治」這件事不能全然不受約束。事實上，為了使民主能夠運作，我們反而必須限制「民治」。這些規範與機構，可以幫助我們避開民主陷阱可能帶來的混亂與極化，讓我們的政治免於失敗。

民主的理念或許很受歡迎，但它真能帶來好結果嗎？媒體在對中國經濟崛起進行熱切報導時，常隱含對自由民主的批判──「看看那些不必操心瑣碎法規的威權國家，是怎麼造出各種閃亮亮的新建設的。」相似的故事早已重複不下萬遍──史達林（Stalin）如何使蘇聯工業化、1960年代巴西軍政府創造的「經濟奇蹟」、1980年代在威權領導下成為「亞洲四小龍」的台灣與南韓。

然而，威權統治下的經濟榮景，總伴隨著數次衰退。撇開坐擁許多石油的波斯灣國家或當代中國不談，今日，近乎所有的富國都有著民主政體。民主政體下的經濟成長，得益於能夠對其發展方向進行修正，而能持續得更加長久。在威權國家中，官僚與地方領導人可能因為害怕當權者得知壞消息，因此選擇說謊、虛報，或隱匿不利的資訊。俄羅斯軍隊入侵烏克蘭時的悽慘表現，無疑是軍方領導層不願向普丁（Vladimir Putin）如實報告其備戰狀況的後果。相似的狀況也出現在經濟發展面上。阿馬蒂亞．沈恩（Amartya Sen）曾指出，民主國家不會發生飢荒，因為新聞媒體能夠預警即將到來的饑荒，而領導人必須回應民眾的需求。

最後，民治的民主政體，其立法更傾向以民為重。其中，中等收入的選民，更是特別要求普遍的社會服務與福利。民主政體的選舉機制，迫使各政黨對選民做出受歡迎的承諾，並會在未能兌現時受到究責，因此，民主政體更容易提供前述社福政策。舉例而言，當國家實現民主化時，往往會在公共教育上增加約三分之一的支出，並將重點從有利於菁英的大學支出轉向為大眾提供初等教育。民主國家也會帶來更人道的成果──降低嬰兒死亡率、提高識字率與疫苗接種率。儘管民主國家會有落入民主陷阱的風險，但比起威權國家，民主國家更有能力照顧其公民。民主在歷史中逐漸崛起，為全球開創了新局，人們的生活水準獲得了前所未有的提高，而這絕非巧合。現在讓我們來回顧這段歷史。

民主的歷史

民主的歷史，就是一部關於民主陷阱的歷史。你我今日穩定生活的自由民主國家，可說是歷史的倖存者。這些民主國家擁有多層制度和久經遵循的規範，得以抵抗民主陷阱。民主或許源自古雅典，然而民主在此也只是曇花一現。數世紀以來，這種民治體制一直相當羸弱，難逃混亂、煽惑，最終走向僭主政治。現行這種穩定且鞏固的民主制度，其歷史還不到一個世紀。人們可能訝異於民主制度的相對稚嫩。人們通常將民主的起源追溯至古希臘，或者可能追溯至美國《獨立宣言》（Declaration of Independence）、法國大革命或維多利亞時代的英國。但如果我們執著於熊彼特的三項準則──人民的選票、競逐和獲得裁決事務的權力──我們會發現，許多著名的「民主」案例並不符條件。

以英國為例。儘管前首相強生（Boris Johnson）稱英國為「民主之家」（home of democracy），但這個家可是一個房間一個房間逐步建成的。1215年《大憲章》（Magna Carta）的簽署限制了君主政體的權力。但協議的贏家是中世紀英格蘭的地主，而非人數更多、實際耕種土地的人。在英格蘭，要到1911年世襲的上議院喪失了立法否決權後，勝選者的「決策權」才得到保障。而要到1928年，普選權才擴及男女，使兩者享有平等地位。不過，此時的企業主可以擁有兩張選票──一張代表其家庭，一張代表其事業──牛津大學和劍橋大學的畢業生也享有相同權利。這種雙重計票的體制持續到1950年才終止。照此看來，英國成為民主國家，也不過70多年的歷史。

另一個歷史悠久的民主國家──美國──我們也有類似的故事可講。美國於1776年獨立後，無疑有著廣泛的選舉權。但這項權利僅適用於自由人身分的男性。直到1920年美國憲法第十九條修正案獲得批准後，女性才獲得選舉權。而非裔美國人，儘管他們在1865年奴隸制廢除後已獲得解放，但他們的選舉權一直受到壓迫，而且通常伴隨著暴力，一直要到整整一個世紀後的《民權法案》（Civil Rights Act）通過後，情況才有所改善。

其他號稱擁有悠久民主歷史的國家，也同樣未能將民主擴展到男性公民之外。直到二十世紀，除了紐西蘭以外，所有的國家都禁止女性投票。法國在法國大革命後的1792年，首次且短暫地引入了男性普選權，之後在1848年的第二共和時期該權利才被永久確立；但法國直到一個世紀後的1945年才賦予女性投票權。瑞士在1848年賦予男性投票權，但直到1971年才將投票權擴展到女性，內阿彭策爾邦（Appenzell Innerrhoden）更是拖到1990年才跟進。也就是說，要到千禧世代出生之際，瑞士才真正實現完全民主化。

當我們論及民主的始祖古代雅典民主時，我們也看到一幅比歷代流傳下來的光鮮形象更混沌的景象。雅典的民主要求高度參與，其程度甚至令人筋疲力盡。大約十分之一的選民每年要在公民大會上開會40次，公民還會透過抽籤擔任兩種職務：一是參與負責訂定每日議程的議會，二是加入由200至500人組成的公民陪審團。顯然，這種極度要求參與的制度難以擴大規模──以今天的美國來說，這相當於大約2,500萬人參與的大會。但這確實意味著所有的公民都充分參與了公民決策的方方面面，也因此，每當有人憂心公民對政治冷漠時，總會讚頌這樣的制度。

然而，這種參與只適用於一小部分雅典居民──男性公民。女性被完全排除在外。奴隸也被排除在外。居住在雅典的外國人以及任何非雅典血統的人也都無法參與。雅典之所以能夠維持這種參與式民主，是因為大部分勞動和商業活動都是由女性和非公民執行的。這與十九世紀初的美國有著驚人的相似之處：被亞歷西斯．德．托克維爾（Alexis de Tocqueville）讚揚的高度參與式民主，實際上只賦予自由白人男性政治權利。不只如此，不受約束的雅典民主不只具有極化特性──正是雅典公民以「腐蝕年輕人思想」的罪名判處蘇格拉底死刑──同時也很不穩定，幾個世紀下來，雅典民主政治逐漸崩解為僭主政治和寡頭政治。

因此，我們所認知的現代民主，實際上比傳說中更為年輕。若跳脫個別案例，民主的總體趨勢又是如何呢？政治學家經常談論民主的三個「浪潮」。第一波浪潮始於美國革命和法國大革命的衝擊，緊接著，英國國內的選舉權逐步擴大，而到了第一次世界大戰結束，各個民主共和國在西歐林立，第一波浪潮也於此達到高峰。

但是「浪潮」顧名思義，總會在達到頂點時崩落。在1920年代，特別是1930年代，法西斯政權推翻了德國，義大利和西班牙的民主，而史達林則加深了蘇維埃俄國的威權主義本質。

在這波倒退之後，第二次世界大戰後出現了第二波民主浪潮，德國、義大利及許多前殖民地（尤其是印度）都走向民主化。隨後在1960年代和1970年代再次出現民主倒退，許多拉丁美洲國家和非洲國家落入軍政府或個人統治之中，從智利的皮諾契特（Pinochet）到阿根廷的軍政府將軍，再到穆安瑪爾．格達費（Muammar Gaddafi）、蒙博托．塞科（Mobutu Sese Seko）和伊迪．阿敏（Idi Amin）。

最後，第三波民主浪潮始於1974年的葡萄牙，在1980年代隨著西班牙、希臘、阿根廷和巴西的轉型而加速發展，並在1990年代初隨著蘇聯的解體和東歐民主化而急遽擴大。這正是法蘭西斯．福山（Francis Fukuyama）那本（經常遭人誤解的）《歷史之終結》（The End of History）的成書時代，他在書中主張，自由民主的理念已然戰勝其他對手，而且勝利可能是永遠的。

自由民主的理念依然強大。但我們也已看到，熊彼得所界定的選舉制民主，和「自由民主」並非同一回事。現今世上幾乎每個國家都允許所有的成年人投票──只有少數中東國家（阿拉伯聯合大公國、沙烏地阿拉伯）仍有投票限制。但關鍵在於，人民的選票是否真的具有意義。自二十一世紀初以來，普選制度持續幾乎在所有的地方遍地開花，但構成民主的其他制度卻遭到沆瀣一氣的攻擊。從俄羅斯、土耳其再到委內瑞拉，這些國家已倒退回「選舉式威權政體」（electoral authoritarianism）──選舉依然存在，但選舉並不真正決定任何事。即使是波蘭這種民主選舉依然自由、公正，候選人仍得互相競爭的國家，其自由民主的其他核心部分──司法體系、新聞自由──仍承受著來自當局的壓力。

沒有自由制度支持的民主，往往淪為激進的民粹主義。匈牙利民粹主義總理維克多．奧班（Viktor Orbán）明確表示，他正在創造一個「非自由」的民主國家。一百年前，這種區分是沒有意義的──當時開始授予人民投票權的大多數國家，已經對言論、結社等自由給予了實質性的法律保障。但在過去幾十年，我們看到許多新興的民主國家並未保障這些權利，而民主陷阱的獠牙在這些國家顯得特別鋒利。

我們應該小心，切勿全盤否定選舉制民主──擁有投票權總比沒有選舉要好。但是，正如我們將看到的，當民主不受自由制度制衡，就會變得混亂與兩極化。不受限制的多數決是危險的。怎樣才能阻止一個流氓領導人無視選舉結果，拒絕下台？要記得，在政治上，沒有任何第三方可以替我們執行承諾──那麼，這樣的領導人豈不是可以剷除所有的反對勢力？在2021年1月6日的美國國會大廈襲擊事件後，這類威脅甚至對富裕民主國家的公民來說，也變得更加真實了。要維持民主不衰，背後需要強而有力的制度。

民主制度既古老又現代。一些關於大眾真正當家作主的理念，可以追溯到古典時代。但是，環顧全球，現今實存的民主制度，其歷史並不比電晶體收音機長多少。為了獲得自主治理的權利，人們奮鬥了數世紀，而民主倒退的威脅始終存在。話說回來，民主並非完美的制度。民主並不能保證我們真的可以找到優秀的政治家。然而，儘管民主並不完美，但也有一些明顯的好處。

我們擁有代表權──我們想要什麼，我們就有權投票支持它，並有權競選公職來為它發聲。這並不保證當選的政治人物會是我們的同類人，或是和我們有相同的想法。差得可多了。但是，如果這很令人掛心，我們可以挺身而出，親自改變現狀。在民主制度下，幾乎每個選民都有機會成為國家領導人。

我們擁有問責制──至少理論上如此。我們可以把做得不好的政治人物攆走。我們可以用選票教訓他們的不當行為。當政黨提出政見，我們可以看他們履行得如何，然後在下次選舉中給出提供評判。

最後，我們擁有自治權。我們可以自主選擇、自主決策。民主讓我們能夠修正錯誤，而不必盲目遵從祖先的選擇。這樣的政治制度尊重我們，把我們視為公民，而非臣民。民主讓我們能夠按照我們認為適當的方式塑造世界。唯一的問題是，「我們」是誰？

※ 本文摘自 《政治為什麼會失敗：如何擺脫當今世界五大政治陷阱》，原篇名為〈2. 什麼是民主？〉，立即前往試讀►►►